Tribuna de Nemen Hazim

╔La Ciudadanía Europea: Es, sobre todo, una idea humanista. Se trata de construir una Europa democrática que respete cierto equilibrio entre las consideraciones económicas, tecnológicas, ecológicas y las consideraciones culturales. En el 'sueño europeo', nuestras naciones aprenderían a convivir, arreglarían sus conflictos sin buscar chivos expiatorios en el extranjero. Ayer la pesadilla europea fue el holocausto; hoy es la purificación étnica. Introducir la idea de ciudadanía europea (...) tiene implicaciones de peso que van más allá del enfoque económico, para tender a la integración europea╝

[Tomado del sitio web "Historiasiglo20.org". El autor, Juan Carlos Ocaña, es Doctor en Historia Moderna y Contemporánea por la Universidad Autónoma de Madrid y Catedrático de Enseñanza Secundaria de Geografía e Historia en el IES Parque de Lisboa de Alcorcón (Madrid). Sus intereses profesionales se han enfocado en tres direcciones principales: -La utilización de Internet en la enseñanza de la Historia Contemporánea; -El desarrollo de proyectos de colaboración internacional, esencialmente en el marco de la Unión Europea y; -El desarrollo de estrategias didácticas de enseñanza de la historia en un marco bilingüe (enseñar la asignatura en inglés en un contexto hispanohablante)].

El Proceso de Integración

En el panteón de la mitología griega, Europa era una princesa, hija de un rey fenicio. Un día, mientras ella y sus amigas jugueteaban en la playa, Zeus, el dios supremo de los antiguos griegos, la vio y se enamoró inmediatamente de ella. Para conseguir seducirla, Zeus tomó la forma de un toro amable y pacífico. Europa, confiada, comenzó a acariciar el toro y se sentó sobre su lomo. Ese era el momento que Zeus estaba esperando. Repentinamente, se levantó y galopó hacia el mar, llevándose consigo a Europa. El toro Zeus no paró de nadar hasta llegar a Creta. Una vez en la isla mediterránea, Zeus asumió de nuevo forma humana y tuvo tres hijos con Europa, uno de ellos, Minos, rey de Creta y "dux Europaeus".

El Rapto de Europa - Tiziano

Existe el peligro de ver el proceso de integración europeo como un proceso aislado, exclusivamente centrado en el período posterior a la Segunda Guerra Mundial. Esta visión comete una gran injusticia al no tener en cuenta las grandes transformaciones que han ido conformando lo que actualmente denominamos Europa.

El Imperio Romano constituyó el primer gran esfuerzo para integrar una parte importante de nuestro continente y el conjunto de las tierras bañadas por el Mediterráneo. La Edad Media trajo la idea de unificación bajo el común denominador del cristianismo, y de ella surgieron las ideas de "eurocentrismo" y de la "superioridad" de Europa y de la civilización europea. Es evidente que sin el Renacimiento y la Ilustración no podemos entender las ideas de tolerancia, libertad, respeto de los derechos del hombre y democracia en la que se trata de basar la construcción europea. Hay una realidad evidente que debemos señalar: la idea de Europa es algo que no podemos entender en su plenitud sin tener en cuenta la evolución histórica de nuestro continente anterior a la Segunda Guerra Mundial y al reciente proceso de integración concretado en la Unión Europea.

La lista de importantes, y, a veces, tristemente célebres, figuras históricas que de una manera u otra persiguieron una idea de Europa es también prolija: Carlomagno, Carlos V, Napoleón, Metternich, Hitler...

Lo mismo podríamos decir de intelectuales y filósofos. De Rousseau a Marx, de Kant a Leibniz, son múltiples los pensadores que han propuesto la idea de una Comunidad europea como un objetivo político deseable a largo plazo.

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Los Antecedentes 1918-1939

Para muchos la Primera Guerra Mundial (1914-1918) significó el comienzo del fin de la civilización europea. Otros, los menos, comprendieron que la capacidad de reacción de Europa dependía de su capacidad de superar los nacionalismos agresivos que habían llevado al continente a la catástrofe y de adoptar el ideal de una Europa unida y pacífica como proyecto común.

Ya en 1923, el austriaco Conde Coudenhove Kalergi fundó el Movimiento Pan-Europa. En 1926 consiguió reunir en Viena a diversas figuras políticas en el Primer Congreso Paneuropeo.

"Europa como concepto político no existe. Esta parte del mundo engloba a pueblos y Estados que están instalados en el caos, en un barril de pólvora de conflictos internacionales, y en un campo abonado de conflictos futuros. Esta es la Cuestión Europea: el odio mutuo de los europeos que envenena la atmósfera. (....) La Cuestión Europea será resuelta sólo mediante la unión de los pueblos de Europa. (...) El mayor obstáculo a la realización de los Estados Unidos de Europa son los mil años de rivalidad entre las dos naciones más populosas de Pan-Europa: Alemania y Francia...".


El movimiento paneuropeo vivió su época dorada en la segunda mitad de los años 20, los años de concordia, los años del Tratado de Locarno o del Pacto Briand-Kellog.

En 1929, Aristide Briand, primer ministro francés, pronunció un célebre discurso ante la asamblea de la Sociedad de Naciones en el que defendió la idea de una federación de naciones europeas basada en la solidaridad y en busca de la prosperidad económica y la cooperación política y social. El discurso tuvo una gran acogida en el gobierno alemán y entre muchos economistas, especialmente, británicos. Entre ellos se hallaba John M. Keynes.

"Pienso que entre los pueblos que están geográficamente agrupados como los pueblos de Europa, debe existir una suerte de vínculo federal; estos pueblos deben en todo momento tener la posibilidad de entrar en contacto, de discutir sus intereses, de adoptar resoluciones comunes, de establecer entre ellos un lazo de solidaridad, que les permita, en los momentos que se estimen oportunos, hacer frente a las circunstancias graves, si es que estas surgen. (...) Evidentemente, la asociación tendrá efecto sobre todo en el dominio económico: esa es la cuestión que mas presiona...".


La Sociedad de Naciones le encargó a Briand la presentación de un memorando con un proyecto concreto. El político francés presentó un "Memorando sobre la organización de un sistema de Unión Federal Europea" en 1930. Era demasiado tarde. El estallido de la depresión económica había empezado a barrer las ideas de solidaridad y de cooperación del panorama internacional. Las gentes que siguieron propugnando la unidad europea, tales como el político francés Edouard Herriot quién publicó en 1931 "Los Estados Unidos de Europa", quedaron en franca minoría.

El acceso de Adolfo Hitler a la cancillería alemana en 1933 supuso el fin definitivo de la concordia europea y el renacimiento del monstruo del nacionalismo en su peor versión. Europa, y con ella el mundo, se encaminaba a una nueva catástrofe.

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Los Antecedentes 1945-1957

Del fin de la guerra a la Declaración Schuman (1945-1950)

Europa tuvo que esperar a una segunda catástrofe, la Segunda Guerra Mundial (1939-1945), para que se apreciase en toda su extensión el absurdo suicida al que había llevado al continente la rivalidad nacionalista. La necesidad de algún tipo de integración europea que marcara una nueva manera de reordenar el mapa político europeo se hizo evidente.

Tres realidades mostraron la necesidad de esta nueva orientación hacia la integración europea:

En primer lugar, la conciencia de los europeos de su propia debilidad. La Segunda Guerra Mundial había puesto fin definitivo a la tradicional hegemonía europea en el mundo. Las dos nuevas superpotencias, los Estados Unidos y la Unión Soviética, tenían un poder económico, político y militar muy superior al del heterogéneo conjunto de estados europeos.

En segundo lugar, la convicción de que había que evitar por todos los medios la vuelta a un enfrentamiento entre los estados europeos. Las dos guerras mundiales se habían iniciado como "guerras civiles" europeas, y nuestro continente había sido el principal campo de batalla en ambas. Se trataba, esencialmente, de buscar un acomodo entre Francia y Alemania, que contara con el visto bueno de EE.UU. La unidad era el camino para garantizar la paz.

En tercer lugar, el deseo extendido entre muchos europeos de crear un continente más libre, justo y próspero en el que las relaciones internacionales se desarrollaran en un marco de concordia.

En 1946, el ex-primer ministro británico Winston Churchill pronunció un célebre discurso en la Universidad de Zúrich (Suiza), considerado por muchos como el primer paso hacia la integración durante la posguerra.

"Quisiera hablar hoy del drama de Europa (...) Entre los vencedores sólo se oye una Babel de voces. Entre los vencidos no encontramos sino silencio y desesperación (...) Existe un remedio que, si fuese adoptado global y espontáneamente por la mayoría de los pueblos de los numerosos países, podría, como por un milagro, transformar por completo la situación, y hacer de toda Europa, o de la mayor parte de ella, tan libre y feliz como la Suiza de nuestros días. ¿Cuál es este remedio soberano? Consiste en reconstituir la familia europea o, al menos, en tanto no podamos reconstituirla, dotarla de una estructura que le permita vivir y crecer en paz, en seguridad y en libertad. Debemos crear una suerte de Estados Unidos de Europa. (...) Para realizar esta tarea urgente, Francia y Alemania deben reconciliarse".


Los Estados Unidos, a diferencia de lo que hicieron tras la Primera Guerra Mundial, no optaron por el aislamiento y asumieron su responsabilidad como primera potencia mundial adoptando una política de resuelta intervención en los asuntos europeos.

El gobierno estadounidense estaba convencido de que las trabas al libre comercio que se habían extendido tras la depresión de 1929, y habían llegado a su máxima expresión en la autarquía nazi y fascista, habían sido responsables en gran medida de la tensión internacional que llevó a la Segunda Guerra Mundial. La adopción de una política de libre comercio se convirtió en una condición básica para que cualquier país recibiera la tan ansiada ayuda económica norteamericana.

En esos momentos, además, se estaba iniciando la "guerra fría". Los Estados Unidos, aplicando la denominada "Doctrina Truman" cuya finalidad era frenar la expansión del comunismo y de la Unión Soviética, lanzaron el denominado "Plan Marshall" de ayuda económica a los países europeos. Se trataba de fomentar el desarrollo económico de la destrozada Europa con el objetivo político de impedir la extensión del comunismo.

Los norteamericanos promovieron la creación de una organización europea centralizada que administrase y organizase el reparto de la masiva ayuda económica del Plan Marshall. Con este objetivo se creó, en 1948, la Organización para la Cooperación Económica Europea (OECE). Este fue uno de los primeros organismos que agruparon a gran parte de los países de la Europa occidental. La OECE ayudó a liberalizar el comercio entre los estados miembros; introdujo ideas tendentes a acuerdos monetarios; y a desarrolló, en general, la cooperación económica en aspectos concretos.

En 1949, siguiendo de nuevo la iniciativa norteamericana, la mayoría de los estados democráticos de Europa Occidental fundaron, junto a EE.UU. y Canadá, la OTAN, la gran alianza militar occidental enfrentada a la URSS.

Un año antes, en 1948, había iniciado su andadura el Benelux (Unión Aduanera de Bélgica, los Países Bajos y Luxemburgo) con la aplicación de un arancel exterior común. Este organismo había sido creado en 1944, antes del final de la Segunda Guerra Mundial.

Otro paso importante lo constituyó la creación del Consejo de Europa en 1949. Este organismo, aún hoy existente, trata de fomentar la cooperación política entre los países europeos. Sus estatutos, sin embargo, no recogen como objetivo la unión, ni la federación de los estados, y en ellos no se prevé ningún tipo de cesión de soberanía por parte de los estados miembros. Su principal función ha sido reforzar el sistema democrático y los derechos humanos en los estados miembros.

De la Declaración Schuman al Tratado de Roma (1950-1957)

El primer paso en la creación de la Comunidad Europea lo va a dar el Ministro de Asuntos Exteriores francés, Robert Schuman. El 9 de Mayo de 1950, va a proponer un plan, diseñado por Jean Monnet, para integrar y gestionar en común la producción franco-alemana de carbón y acero. Esta medida de integración económica buscaba desarrollar el acercamiento entre Francia y Alemania, alejando definitivamente el espectro de la guerra en Europa.

"Señores, no es cuestión de vanas palabras, sino de un acto, atrevido y constructivo. Francia actúa y las consecuencias de su acción pueden ser inmensas. Así lo esperamos. Francia actúa por la paz (...) y asocia a Alemania. Europa nace de esto, una Europa sólidamente unida y fuertemente estructurada. Una Europa donde el nivel de vida se elevará gracias a la agrupación de producciones y la ampliación de mercados que provocarán el abaratamiento de los precios. (...) Europa no se hará de golpe, ni en una obra de conjunto, se hará por medio de realizaciones concretas, que creen, en primer lugar, una solidaridad de hecho. El gobierno francés propone que se someta el conjunto de la producción franco-alemana de carbón y acero bajo una autoridad común, en una organización abierta a la participación de otros países de Europa. La puesta en común de la producción del carbón y del acero asegurará inmediatamente el establecimiento de bases comunes de desarrollo económico, primera etapa de la Federación Europea(...)".


Ese mismo año, el gobierno francés propuso la creación de una Comunidad Europea de Defensa (CED). Este proyecto naufragó finalmente en 1954, cuando la propia Asamblea Legislativa francesa vetó su aplicación. La CED, que implicaba una fuerte integración militar y política, fue sustituida ese mismo año de 1954 por la Unión Europea Occidental (UEO), una organización que en la práctica ha estado prácticamente anulada por la OTAN.

Pese a este tropiezo, el camino de la integración económica siguió adelante. Así, por el Tratado de Paris firmado el 18 de abril de 1951, nació la Comunidad Europea del Carbón y el Acero, la CECA, que convirtió en realidad el Plan Schuman de 1950. La Alta Autoridad común de la CECA pasó a estar presidida por Jean Monnet. A esta primera comunidad europea se unieron seis países: Francia, Alemania, Italia, Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo ("Los Seis").

Era evidente que la integración económica era el único camino claro hacia una unidad que debería llegar tras un largo período. El fracaso de la CED había demostrado que la unidad política y militar era aún una utopía.

Los ministros de Asuntos Exteriores de los Seis, bajo la presidencia del belga Paul Henri Spaak, se reunieron en 1955 en la Conferencia de Messina. Fruto de los acuerdos allí alcanzados fue el paso definitivo en la construcción europea: el 25 de marzo de 1957, "los Seis" firmaban los Tratados de Roma por los que se creaba la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM).Ir arriba


El Tratado de Roma

El Tratado de Roma (1957)

El 25 de marzo de 1957 se firmaron en Roma dos tratados que daban existencia a la Comunidad Económica Europea (CEE) y a la Comunidad de la Energía Atómica (EURATOM). Los firmantes del histórico acuerdo fueron Christian Pineau por Francia, Joseph Luns por los Países Bajos, Paul Henri Spaak por Bélgica, Joseph Bech por Luxemburgo, Antonio Segni por Italia y Konrad Adenauer por la República Federal de Alemania. La ratificación del Tratado de Roma por los Parlamentos de "los Seis" tuvo lugar en los meses siguientes y entró en vigor el 1 de enero de 1958.

El Tratado que instituía la CEE afirmaba en su preámbulo que los estados signatarios estaban "determinados a establecer los fundamentos de una unión sin fisuras más estrecha entre los países europeos". Así quedaba claramente afirmado el objetivo político de integración progresiva entre los diversos países miembros. En la práctica, lo que se creó básicamente fue una unión aduanera. Por ello la CEE fue conocida popularmente como el "Mercado Común". Se acordó un proceso transitorio de 12 años para el total desarme arancelario entre los países miembros. Ante el éxito económico que trajo la mayor fluidez de los intercambios comerciales, el plazo transitorio se acordó y el 1 de julio de 1968 se suprimieron todos los aranceles internos entre los estados comunitarias. Al mismo tiempo se adoptó un Arancel Aduanero Común para todos los productos procedentes de terceros países.

Este mercado común afectaba en realidad exclusivamente a la libre circulación de bienes. El libre movimiento de personas, capitales y servicios siguió sufriendo importantes limitaciones. En realidad, habrá que esperar al Acta Única de 1987 para que se diera el impulso definitivo que llevó a que en 1992 se estableciera un mercado unificado.

El otro elemento esencial de lo acordado en Roma fue la adopción de una Política Agrícola Común (PAC). Esencialmente, la PAC establece la libertad de circulación de los productos agrícolas dentro de la CEE y la adopción de políticas fuertemente proteccionistas, que garantizaban a los agricultores europeos un nivel de ingresos suficiente al evitar la competencia de productos de terceros países y mediante la subvención a los precios agrícolas. Con el objetivo de financiar la PAC, se creó, en 1962, el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA). La PAC sigue absorbiendo la mayor parte del presupuesto comunitario y es uno de los aspectos más necesitados de reforma.

El Tratado de Roma también estableció la prohibición de monopolios, algunas políticas comunes en transportes, y la concesión de algunos privilegios comerciales a los territorios coloniales de los estados miembros.

El Tratado de Roma significó el triunfo de lo que se han venido en llamar las tesis "funcionalistas". Representadas esencialmente por Jean Monnet. Ante la imposibilidad de acceder de manera inmediata a una unión política, imposibilidad demostrada en el fracaso de la CED, la nueva estrategia busca un proceso de integración que vaya afectando poco a poco a diversos sectores económicos, de forma gradual, y que vaya creando instituciones supranacionales en las que los Estados paulatinamente vayan cediendo competencias económicas, administrativas y, en último caso, políticas. En este sentido, la CEE va a tener una serie de instituciones: la Comisión, el Consejo, la Asamblea Europea (posteriormente el Parlamento Europeo), el Tribunal de Justicia y el Comité Económico Social cuyas competencias se irán ampliando y matizando en los diversos acuerdos y tratados que fueron modificando en los años posteriores el Tratado de Roma.

Se trataba, en definitiva, de iniciar un proceso en el que la progresiva integración económica fuera allanando el camino al objetivo final de la unión política, unión que quedaba planteada como un objetivo a largo plazo.

El Tratado que instituyó la Comunidad Atómica Europea (EURATOM) es mucho menos importante y trataba de crear "las condiciones de desarrollo de una pujante industria nuclear". En la realidad, cuando se habla del Tratado de Roma nos referimos en exclusiva, aunque de forma incorrecta, al que creó la CEE.

El "problema británico" y la ampliación de la CEE en 1973

El principal problema político con el que arrancó la CEE fue el que un país de la importancia del Reino Unido se mantuviera al margen. Los británicos se negaron a ingresar por diversas razones:

La importancia de sus lazos comerciales, políticos e, incluso, sentimentales con sus colonias y ex-colonias, agrupadas en su mayoría en la Commonwealth.

Su negativa a ingresar en una unión aduanera. Londres defendía la creación de una zona de libre cambio, en la que se abolieran los derechos de aduana internos pero en la que cada país tuviera libertad para poner sus propios aranceles con respecto a los países terceros.

La nula voluntad británica de embarcarse en un proyecto en el que a largo plazo se planteaba la cesión de soberanía de cada estado en beneficio de instituciones supranacionales europeas. Dicho de otra manera, los británicos se hallaban, y aún muchos de ellos continúan, muy alejados del objetivo de unidad política europea.

Tras fracasar las negociaciones para su ingreso en la CEE, el gobierno británico propició la creación la Asociación Europea de Libre Comercia (EFTA), a la que se adhirieron Suecia, Suiza, Noruega, Dinamarca, Austria y Portugal. Esta asociación, que huía de cualquier proyecto de integración política, fue una mera zona de libre comercio, esencialmente de productos industriales, y no recogía ningún tipo de arancel común.

Los británicos se dieron cuenta muy pronto de su error. Mientras la CEE va a protagonizar una crecimiento económico espectacular, con unas tasas de crecimiento en los años 60 claramente superiores a las norteamericanas, Gran Bretaña continuó con su tendencia decadente con respecto a los países del continente.

Así, en agosto de 1961, el primer ministro británico, solicitó el inicio de negociaciones para el ingreso del Reino Unido. Sin embargo, tras diversos intentos negociadores, el líder francés, Charles De Gaulle, resuelto a construir lo que el denominó una "Europa de las patrias" que fuera independiente de las dos superpotencias enfrentadas en la "guerra fría", y receloso de la estrecha vinculación británica a Washington, vetó en 1963 el ingreso británico en la CEE. Cuando, en 1967, el gobierno laborista de Harold Wilson volvió a solicitar el ingreso en la CEE, el general francés volvió a vetar la adhesión del Reino Unido.

De Gaulle, pese a defender una Europa fuerte ante EE.UU. y la U.R.S.S., nunca creyó en una Europa unida políticamente. Para él, la independencia nacional francesa, país al que intentó denodadamente mantener en el papel de potencia, era una cuestión innegociable. Fruto de este nacionalismo de De Gaulle fue la denominada "crisis de la silla vacía" en 1966, que mantuvo durante meses a la Comunidad paralizada, y que finalmente finalizó con el denominado Compromiso de Luxemburgo.

Hubo que esperar a la dimisión de De Gaulle en 1969, dimisión provocada por razones de política interna un año después del "Mayo del 68" francés, para que se abriera la puerta para la adhesión británica.

Venciendo la oposición partes importantes de la opinión pública británica, contrarias a la adhesión a la CEE y claramente "antieuropeas", finalmente las negociaciones terminaron con éxito en 1972.

En 1973, tres nuevos países ingresaron en la CEE: el Reino Unido, Dinamarca e Irlanda. Nacía la "Europa de los Nueve".

Los noruegos votaron en contra del ingreso y su país, en contra de la opinión de su propio gobierno, con lo que Noruega se mantuvo al margen de la Comunidad.

Los avances en la integración europea y la ampliación a la "Europa de los Doce" (1973-1986)

La "crisis del petróleo" de 1973 puso fin al período de espectacular crecimiento económico del que habían disfrutado durante largos años los países europeos. El desempleo, la inflación, la crisis de sectores tradicionales de la industria caracterizaron el panorama económico de la CEE en la segunda mitad de los años setenta y los inicios de los ochenta. Pese a que, en algún momento, los periodistas acuñaron los términos de "euroescepticismo" y "euroesclerosis" para referirse a un proceso de integración que parecía desfallecer, la realidad es que durante estos años tuvieron lugar avances importantes, tanto en el sentido de una mayor integración, como en la ampliación de la Comunidad a nuevos miembros. Vamos a señalar los momentos clave:

A partir de 1975 quedó institucionalizado el denominado Consejo Europeo, reunión periódica de los Jefes de Estado y de Gobierno, donde se toman las grandes decisiones estratégicas de la Comunidad.

En 1979, nació el Sistema Monetario Europeo, acompañado de la creación del ECU (European Currency Unit), antecedente directo del Euro. Las monedas de los países miembros quedaban ligadas en una estrecha banda de fluctuación de su valor de cambio del 2.5%, además, los gobiernos se comprometían a coordinar sus políticas monetarias. Se trataba del primer paso significativo hacia la unidad monetaria.

También en 1979 tuvieron lugar las primeras elecciones por sufragio universal al Parlamento Europeo.

La caída de las dictaduras militares en Grecia (1974), Portugal (1974) y España (muerte de Franco en 1975) propiciaron la adhesión de estos países. Grecia en 1981, y España y Portugal en 1986 se convirtieron en nuevos miembros de la CEE. La Comunidad se ampliaba hacia la Europa mediterránea y España conseguía hacer realidad una antigua aspiración.

En 1984, un grupo de parlamentarios europeos, dirigidos por el italiano Altiero Spinelli presentó al Parlamento un "Proyecto de Tratado de la Unión Europea", en el que se proponía la aprobación de un nuevo tratado que sustituyera al de Roma y que hubiera supuesto un importante avance en la integración europea. Pese a no ser aprobado por los gobiernos, tuvo el mérito de relanzar el debate sobre el futuro de la Comunidad, anticipando los avances que tendrían lugar en los años noventa.

En 1985, los tres países del Benelux, Francia y Alemania firmaron el denominado Acuerdo de Schengen, al que posteriormente se han ido adhiriendo la mayoría de los países comunitarios. Se iniciaba así una ambiciosa iniciativa para garantizar la libre circulación de las personas y la gradual supresión de fronteras entre los estados comunitarios.

En la segunda mitad de los ochenta, el proceso de integración va a recibir un importante impulso político, propiciado en gran medida por Jacques Delors. Socialista francés, fue elegido presidente de la Comisión Europea en 1985. El primer paso lo constituyó la aprobación en 1986 del Acta Única Europea.

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El Acta Única Europea y el camino hacia el Tratado de la Unión Europea (1986-1992)

El Acta Única (1986)

El Acta Única Europea, aprobada en 1986 y en vigor desde el 1 de enero de 1987, supuso la primera modificación de los tratados fundacionales de las Comunidades Europeas, es decir, el Tratado de Paris de 1951 creando la CECA, y los Tratados de Roma instituyendo la CEE y el EURATOM.

Jacques Delors, presidente de la Comisión, resumió de la siguiente manera los principales objetivos del Acta Única:

"El Acta Única es, en una frase, la obligación de realizar simultáneamente el gran mercado sin fronteras, más la cohesión económica y social, una política europea de investigación y tecnología, el reforzamiento del Sistema Monetario Europeo, el comienzo de un espacio social europeo y de acciones significativas en materia de medio ambiente".

Estas son las principales novedades que introdujo el Acta Única:

En el terreno institucional, consagra la existencia del Consejo Europeo, es decir, la reunión periódica de Jefes de Estado y de Gobierno, como el organismo donde tienen lugar las grandes negociaciones políticas entre los estados miembros y se toman las grandes decisiones estratégicas. El Parlamento Europeo vio también ligeramente reforzados sus poderes.

La principal medida quedaba recogida en el siguiente artículo: "la comunidad adoptará medidas encaminadas al progresivo establecimiento del mercado único durante un período que concluirá el 31 de Diciembre de 1992 ... (lo que significará) un área sin fronteras en el que el libre movimiento de bienes, personas, servicios y capital esté asegurado". Esta ambiciosa aspiración, concretada en 282 medidas concretas, fue ampliamente alcanzada en el plazo previsto. El mercado común se hacía un completa realidad.

Se arbitraron medidas para coordinar la política monetaria de los estados miembros, preparándose el camino hacia el objetivo de la Unión económica y monetaria.

Por último, el Acta Única aprobó diversas iniciativas para promover una integración en el terreno de los derechos sociales (salud y seguridad de los trabajadores), la investigación y tecnología, y el medio ambiente.

Para conseguir el objetivo de una mayor cohesión económica y social entre los diversos países y regiones de la Comunidad se acordó la reforma y el apoyo financiero a los denominados Fondos estructurales (Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícolas (FEOGA), Fondo Social Europeo (FSE) y del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), ya creado en el Tratado de Roma.

El camino hacia el Tratado de la Unión Europea (1986-1992)

El Acta Única Europea supuso un importante impulso en el proceso de integración. El protagonista había sido el presidente de la Comisión Jacques Delors. Este socialista francés no solo promovió la Unión económica y monetaria, como elemento clave en el proceso de integración, sino que, para equilibrar los avances de la unidad comercial que beneficiaban directamente a los empresarios, propuso la aprobación de una Carta Social que garantizara unos niveles mínimos sociales a todos los trabajadores europeos.

Toda la política de Delors resultaba totalmente contraria a las posturas de la "premier" británica Margaret Thatcher. La líder conservadora británica había protagonizado, junto al Presidente norteamericano Ronald Reagan, lo que se ha denominado la "revolución neoliberal": menor intervención del estado en la economía y en la protección social, desregulación de los sectores económicos, disminución del poder de los sindicatos, reducción de impuestos... Además, ya desde la primera mitad de los ochenta, la "Dama de Hierro" había destacado por su política contraria a los avances en la integración europea y a la creación de un poder europeo, batallando por conseguir reducir la aportación británica al presupuesto comunitario.

En un célebre discurso, pronunciado en el Colegio de Europa de Brujas (Bélgica) el 20 de septiembre de 1988, Margaret Thatcher concretó su postura "euroescéptica":

"Tratar de suprimir el concepto de nación y tratar de concentrar el poder en un organismo europeo sería muy perjudicial (...) No necesitamos nuevas regulaciones que eleven el coste de la mano de obra y que hagan al mercado de trabajo menos flexible y competitivo que el de nuestros proveedores extranjeros (...) En Gran Bretaña lucharemos contra los intentos de introducir colectivismo y corporativismo a nivel europeo -aunque lo que la gente quiera hacer en su propio país es asunto suyo-".

La respuesta de Jacques Delors se produjo un año después en el Colegio de Europa de Bruselas. Ante los acontecimientos que, ante el asombro general, estaban teniendo lugar en la Europa central y oriental en ese año clave de 1989, el presidente de la Comisión llamó a acelerar el proceso de integración europeo:

"La historia se está acelerando y nosotros debemos hacerlo con ella...".

El político francés tenía la ventaja de estar observando en aquel momento uno de los fenómenos históricos clave del siglo XX: el derrumbamiento de los sistemas comunistas en los países de Europa central y oriental -las antiguas "democracias populares"-, cuyo símbolo fue la caída del Muro de Berlín el 9 de noviembre de 1989, y la crisis de la Unión Soviética que culminaría con la caída del régimen comunista y la desintegración del propio estado en 1991. Ese mismo año la ruptura de Yugoslavia trajo de nuevo la guerra al viejo continente, tras un período de paz que se había prolongado desde 1945.

La primera consecuencia que trajo para Europa fue la reunificación de Alemania en octubre de 1990. La República Federal Alemana, con 80 millones de habitantes y el 30% del PNB de la CEE, se convertía en una potencia que superaba ya claramente a Francia y a Gran Bretaña en poderío económico.

El presidente francés, François Mitterand, receloso ante una posible vuelta a una política hegemónica de Alemania en Europa, decidió apoyar un nuevo impulso al proceso de integración europeo como medio para "anclar" a Alemania en Europa. El canciller alemán, Helmut Kohl, hizo lo propio para vencer la desconfianza con que se veía en París y Londres a la Alemania reunificada. El impulso hacia una mayor integración europea fue el único modo de que Alemania empezara a proyectar su peso político en el escenario internacional sin suscitar temor y hostilidad.

El "vacío de poder" que se creó en la Europa central y oriental con la caída del comunismo y el derrumbamiento de la URSS, hizo que la CEE se erigiera como una organización que garantizaba estabilidad en medio de una Europa convulsa. De hecho, las nuevas democracias surgidas de la caída del comunismo se precipitaron a iniciar negociaciones para la adhesión a la Comunidad.

Un último elemento que debemos tener en cuenta es la inestabilidad financiera y monetaria que caracterizó el período. El "crash" bursátil de 1987 que afectó a las principales bolsas mundiales y los problemas del Sistema Monetario Europeo que terminaron por estallar en 1992 (la libra esterlina y la lira italiana tuvieron que salir del SME, y la peseta y el escudo portugués se vieron forzados a la devaluación) fueron también factores que intervinieron para impulsar a los líderes políticos europeos a dar un paso decisivo en la marcha hacia la unidad europea.

Todos estos factores confluyeron para dar el gran paso adelante que supuso el Tratado de la Unión Europea.

En 1989, a instancias de Delors, se convocó una Conferencia Intergubernamental (CIG) para tratar la adopción definitiva de la Unión monetaria y económica. En 1990, se convocó otra CIG para estudiar constitución de una Unión política.

El papel del denominado eje franco-alemán fue de nuevo clave. En un mensaje conjunto, Helmut Kohl y François Mitterand, afirmaron lo siguiente en 1990:

"...juzgamos necesario acelerar la construcción política de la Europa de los Doce. Pensamos que es el momento de transformar el conjunto de las relaciones entre los Estados miembros en una Unión Europea y dotarla de los medios de acción necesarios".

Tras casi tres años de debates, en muchos casos circunscritos a las altas esferas políticas y sin la transparencia que la opinión pública europea demandaba, finalmente el Consejo Europeo celebrado en Maastricht el 9-10 de diciembre de 1991, aprobaba el Tratado de la Unión Europea, popularmente conocido como "Tratado de Maastricht". El Tratado fue firmado y entró en vigor el 7 de febrero de 1992.

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El Tratado de Maastricht o Tratado de la Unión Europea (1992)

El Tratado de la Unión Europea

El Tratado de la Unión Europea (TUE), conocido también como "Tratado de Maastricht" por haber sido firmado en esa localidad holandesa, constituye una piedra angular en el proceso de integración europeo, pues, al modificar y completar al Tratado de Paris de 1951 que creó la CECA, a los Tratados de Roma de 1957 que instituyeron la CEE y el EURATOM, y al Acta Única Europea de 1986, por primera vez se sobrepasaba el objetivo económico inicial de la Comunidad (construir un mercado común) y se le daba una vocación de unidad política.

El Tratado de Maastricht consagra oficialmente el nombre de "Unión Europea" que en adelante sustituirá al de Comunidad Europea.

El término Unión se usa desde el inicio del Tratado para significar el avance en un proyecto histórico. Así, el artículo A 2e del Tratado de la Unión Europea dice lo siguiente:

"El presente Tratado constituye una nueva etapa en el proceso creador de una Unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa...".

El Tratado va a tener una estructura basada en "tres pilares", según la jerga jurídica de los que lo idearon y redactaron. La metáfora utilizada es la de que el TUE tiene la forma de un "templo griego", que se sustentaría en tres pilares:

el central, es el que se ha denominado el "pilar comunitario", es decir, el recogido en los Tratados comunitarios y sus diversas reformas, con sus instituciones con competencias supranacionales. En este pilar están recogidos el mercado único, la unión económica y monetaria, la PAC, los fondos estructurales y de cohesión...

los nuevos pilares, los laterales, estarían basados no en unos poderes supranacionales, sino en la cooperación entre los gobiernos:

Política Exterior y Seguridad Común (PESC)
Justicia y Asuntos de Interior (JAI)

¿Cuál es la gran diferencia entre el "pilar comunitario" y los dos pilares basados en la cooperación intergubernamental? Básicamente tiene que ver con la forma en que se toman las decisiones y con las competencias de las instituciones comunitarias. En los pilares de cooperación entre gobiernos las decisiones han de tomarse por consenso y las competencias de la Comisión, el Parlamento Europeo o el Tribunal de Justicia son escasas. En el pilar comunitario, las decisiones se toman cada vez más por mayoría y el papel de las instituciones comunitarios es esencial.

Con respecto al primer pilar, el comunitario, el TUE introduce importantes novedades:

El reconocimiento de una Ciudadanía europea, que estudiaremos con detenimiento más adelante.

El gran paso adelante: la Unión Económica y Monetaria (UEM). Se adoptó la decisión de crear una moneda única, que recibirá el nombre de EURO, para el 1 de noviembre de 1999. Se acordó un plan estructura en tres fases:

1. Iniciada en 1990, concluiría en 31 de diciembre de 1993 y su objetivo sería la plena liberalización de la circulación de capitales.

2. De 1 de enero de 1994 a 1 de enero de 1999. Los países miembros debían de coordinar sus políticas económicas para conseguir unos objetivos, fijados cuantitativamente y conocidos como "criterios de convergencia", de reducción de la inflación, de los tipos de interés y de las fluctuaciones del cambio entre las monedas europeas, y de control del déficit y la deuda pública. Los países que alcanzaran esos objetivos podrían pasar a la tercera fase. En el Consejo Europeo reunido en diciembre de 1995 en Madrid, se dio nombre definitivo a la nueva moneda única europea: EURO.

3. A partir del 1 de enero de 1999. Creación de la moneda única, el Euro, fijación irreversible de su equivalencia con las monedas que participaran, y establecimiento de un Banco Central Europeo (BCE). Los países que accedieron en 1999 a lo que se ha denominado "zona euro" fueron once: España, Portugal, Italia, Bélgica, Países Bajos, Luxemburgo, Francia, Alemania, Austria, Irlanda y Finlandia. Cuatro países: Grecia, Reino Unido, Dinamarca y Suecia, han quedado fuera del Euro.

El Tratado de la Unión consagra la búsqueda de la cohesión económico-social de las diversas regiones y países comunitarios como uno de los objetivos de la Unión. Para conseguirlo, se regula el denominado Fondo de Cohesión que proporcionaría una ayuda financiera "en los sectores del medio ambiente y de las redes europeas en materia de infraestructuras del transporte". Este fondo iba destinado a los estados miembros de la Unión que tuvieran un PNB per cápita inferior al 90% de la media europea y que llevaron a cabo "políticas de convergencia", es decir, de control de la inflación, tipos de interés, déficit y deuda pública. Estos países: España -el más beneficiado en términos absolutos-, Grecia, Portugal e Irlanda (que ha dejado de recibirlos tras superar su PNB per cápita el límite marcado), pasaron a ser conocidos como "países de la cohesión". En 1994, nacieron oficialmente los Fondos de Cohesión como una transferencia de recursos financieros entre los países prósperos y los menos prósperos.

El TUE también ha comportado un sensible avance en las competencias comunitarias en terrenos como la política económica y monetaria, la política industrial, las redes transeuropeas y la política de transportes, las políticas educativas, la protección a los consumidores, la investigación y el desarrollo tecnológico, la cooperación, y el medio ambiente. La Política Agraria Común (PAC), uno de los grandes temas pendientes de reforma, sigue absorbiendo ella sola más de la mitad del presupuesto comunitario.

El TUE aborda el tema de la educación general y de la formación profesional. Los estados miembros tienen responsabilidad exclusiva en los planes de estudios en la organización del sistema educativo. La tarea de la Comunidad se limita a promover la cooperación entre los estados en educación, apoyando y complementando las medidas adoptadas por cada país. La Unión Europea ha puesto en marcha diversos programas para fomentar esta cooperación, facilitando los contactos y el trabajo conjunto de alumnos y profesores europeos. El Programa Sócrates se centra en la educación no universitaria, el Leonardo da Vinci en la formación profesional, y el Erasmus en la educación superior.

En lo referente a las instituciones, el TUE introduce importantes novedades: el Parlamento aumenta sus poderes, el Consejo de Ministros pasa a denominarse Consejo de la Unión Europea, la Comisión recibe el nombre oficial de "Comisión de las Comunidades Europeas", el Tribunal de Justicia, el Tribunal de Cuentas y el Comité Económico y Social refuerzan sus competencias, se crea el Comité de las Regiones, de carácter consultivo, y se prevé la creación del Banco Central Europeo, al iniciarse la tercera fase de la unión económica y monetaria.

Como segundo pilar, basado en la cooperación entre los gobiernos, se estableció una Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) que permita emprender acciones comunes en materia de política exterior. El Consejo Europeo, donde se deben adoptar las decisiones por unanimidad, es el que define los principios y orientaciones generales de la PESC. En una declaración aneja al Tratado, los Estados miembros de la Unión Europea Occidental (UEO) reafirmaron el objetivo de construyendo esta organización por etapas, atribuyéndola, a largo plazo, el papel de convertirse en el componente defensivo de la Unión.

La cruda realidad, en la forma del conflicto de la ex-Yugoslavia (Croacia, Bosnia, Kosovo) ha mostrado que la construcción de una política exterior y de defensa común en la UE es un objetivo a largo plazo. Los EE.UU. y la OTAN siguen siendo los grandes actores en este terreno, y los estados europeos tienen una voluntad política y una capacidad de maniobra aún muy débiles para llevar a cabo su propia política.

El tercer pilar basado en la cooperación intergubernamental del TUE se basa en la Justicia y los Asuntos de Interior (JAI). Asuntos de interés común para todos los estados miembros como terrorismo, inmigración clandestina, política de asilo, tráfico de drogas, la delincuencia internacional, las aduanas y la cooperación judicial.

La creación de la Europol, germen de una futura policía europea, es una de las novedades más destacadas en este ámbito.

Hay que señalar también en este terreno que en 1990 se firmó la denominada Convenio de Schengen, que desarrolla el Acuerdo de Schengen para construir una Europa comunitaria sin fronteras.

La dificultosa ratificación del Tratado de Maastricht

La ratificación del Tratado de Maastricht por los diversos parlamentos nacionales estuvo plagada de dificultades. El simbólico año de 1992, se vio ensombrecido por tres crisis que frenaron el impulso europeísta que había traído la firma en Maastricht del TUE el 7 de febrero de 1992:

En primer lugar, Europa sufrió una grave y profunda crisis económica que disparó las tasas de desempleo. Los gobiernos y la opinión pública centraron su interés en estas cuestiones, dejando a un lado la construcción europea.

En segundo lugar, hubo graves tensiones monetarios que pusieron en cuestión el Sistema Monetario Europeo y el objetivo de la unión económica y monetaria (UEM).

En tercer lugar, la UE se mostró incapaz de implementar una política exterior y seguridad común en la crisis yugoslava, que había traído de nuevo la guerra al continente tras muchos años de paz.

En este ambiente tuvo lugar el primer proceso de ratificación en Dinamarca. Tras un referéndum, el NO al Tratado de Maastricht triunfó por una escasa diferencia de 50.000 votos. Un ola de "euroescepticismo" se extendió a los demás países. Sin embargo, las ratificaciones del Tratado fueron poco a poco produciéndose en los demás países. Francia, con un 51.4% de los votos a favor del SI fue la que ratificó en un referéndum de una forma más ajustada el TUE.

Se inicio una negociación con Dinamarca, a la que se concedió un protocolo especial de lo que se denomina en la jerga comunitaria "opting out" (cláusula de exclusión), es decir, la posibilidad de no seguir a los demás miembros en lo referente a la tercera fase de la UEM (algo similar había conseguido Gran Bretaña al firmarse el TUE) y en todo lo relacionado con asuntos de Defensa. El 20 de mayo de 1993, el pueblo danés aprobó este acuerdo con 53.8% de votos favorables en un referéndum.

El Tratado de Maastricht entró en vigor el 2 de Noviembre de 1993. En el Tratado se preveía su propia revisión, especialmente en todo lo referido a la reforma de las instituciones a la vista de las sucesivas ampliaciones de la Unión.

El desarrollo de la Unión Europea (1993-1996) y la nueva ampliación a la "Europa de los Quince" (1995)

En diciembre de 1994, concluyó el mandato de Jacques Delors como presidente de la Comisión. Su sustituto fue el ex-primer ministro luxemburgués, Jacques Santer.

Pese a las dificultades por las que pasaba la Unión y la vertiginosa transformación del mundo en aquellos años, las candidaturas al ingreso en la Comunidad continuaron presentándose en Bruselas: Austria en 1989, Malta y Chipre en 1991, Finlandia, Noruega y Suiza en 1992, aunque esta última retiró su candidatura meses después tras un referéndum en el país helvético.

Las negociaciones con Austria, Suecia, Finlandia y Noruega se iniciaron en 1993, y fueron sencillas gracias al alto nivel de desarrollo económico de estos países. La ratificación de los Tratados se fue realizando en los cuatro países en 1994 y los ciudadanos de cada país fueron votando afirmativamente a la adhesión con la excepción de Noruega. Aquí, el NO a la Unión Europea triunfó con el 52.2% de los votos. Por segunda vez, el pueblo noruego se negaba a ingresar en la Comunidad.

El 1 de enero de 1995 se producía la cuarta ampliación de la Comunidad con la entrada de Austria, Finlandia y Suecia. Nacía la "Europa de los Quince".

Tras seis meses de estudios de un "comité de sabios", dirigidos por el representante español Carlos Westendorp, en el Consejo de Turín, a inicios de 1996, se inició una Conferencia Intergubernamental (CIG) cuya principal finalidad fue la elaboración de un nuevo tratado, que reformara el Tratado de Maastricht. Los objetivos se centraban en desarrollar la Europa de los ciudadanos, fomentar el papel de la Unión Europea en la política internacional, reformar las instituciones y abordar la perspectiva de una nueva ampliación a la los países aspirantes de Europa central y oriental. Tras una larga y compleja negociación, se llegó finalmente a un consenso en la reunión del Consejo Europeo celebrado en Amsterdam los días 16 y 17 de junio de 1997. Nacía así el Tratado de Amsterdam.

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El Tratado de Amsterdam (1992)

El Tratado de Amsterdam fue aprobado por el Consejo Europeo de Amsterdam (16 y 17 de junio de 1997) y firmado el 2 de octubre de 1997 por los ministros de Asuntos Exteriores de los quince países miembros de la Unión Europea. Entró en vigor el 1 de mayo de 1999 tras haber sido ratificado por todos los Estados miembros, según sus propias normar constitucionales.

Como documento jurídico, el Tratado de Amsterdam tiene como objetivo modificar ciertas disposiciones del Tratado de la Unión Europea, de los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas (Paris y Roma) y de algunos actos relacionados con los mismos. No sustituye a los tratados anteriores, sino que se les añade.

El Tratado de Amsterdam ha sido recibido con abundantes críticas que se pueden resumir esencialmente en las siguientes:

No ha dado una solución a uno de los grandes problemas pendientes de la Unión: la adaptación de las instituciones a una Comunidad cada vez más amplia. Unas instituciones pensadas para un número inferior de estados miembros no son válidas para la "Europa de los Quince" y, mucho menos, para la Unión que surgirá con la futura adhesión de países de la Europa central y oriental.

Para la opinión más europeísta, no se ha dado un paso lo suficientemente valiente hacia la unidad política, reforzando el poder de las instituciones comunitarias, ni en temas como la PESC o los asuntos de Justicia e Interior (JAI).

No ha solucionado lo que se ha venido a denominar el "déficit democrático" de la Unión. Las negociaciones para la consecución de este Tratado han continuado basándose en los tiras y aflojas entre los gobiernos y los estados, sin que hubiera ni participación popular, ni información suficiente y transparente. El papel del Parlamento Europeo, único órgano comunitario elegido por el pueblo, no ha sido suficientemente potenciado. El texto del tratado sigue siendo bastante complejo -consta de tres partes, un anexo y trece protocolos-, y no es fácilmente inteligible ni para los ciudadanos, ni, incluso, para los agentes jurídicos, económicos y políticos que deben intervenir siguiendo sus normas.

Pese a todas esas insuficiencias, el Tratado de Amsterdam ha supuesto un avance en el camino hacia la unidad europea. Vamos a dividir los avances recogidos en el Tratado en cuatro grandes secciones:

Libertad, seguridad y justicia

El Tratado afirma que la Unión Europea se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y del Estado de Derecho. Estos principios son comunes a todos los estados miembros. En este sentido, posteriormente en 1998, el Consejo Europeo reunido en Colonia, acordó que la UE redacte y apruebe una Carta de Derechos Fundamentales. Esta Carta vendrá a "comunitarizar" los principios generales expresados en el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), aprobado en 1950 en el marco del Consejo de Europa.

El artículo 6.2. del tratado afirma lo siguiente:

"La Unión respetará los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y tal como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del Derecho comunitario".

En lo referente a los derechos sociales, la gran novedad la constituye que el Reino Unido, tras la llegada al poder del laborista Tony Blair, se ha adherido al Acuerdo Social que iba anexo al Tratado de Maastricht. Este protocolo ha sido incluido en el Tratado de Amsterdam y, por él, los estados miembros se comprometen a respetar los derechos sociales recogidos en la Carta Comunitaria de Derechos Sociales, aprobada en 1989, conocida normalmente como Carta Social. La Unión Europea puede en adelante actuar en los ámbitos de salud y seguridad de los trabajadores, las condiciones de trabajo, la integración de las personas excluidas en el mercado laboral o en la igualdad de trato entre hombres y mujeres.

Se prevé la posibilidad de que un Estado miembro viole los derechos fundamentales y se regula los pasos y medidas que puede adoptar la Unión contra este estado. La política de sanciones adoptada por la UE contra Austria en febrero del 2000 por el acceso al gobierno austriaco de miembros del partido ultraderechista de Jörg Haider, muestra esta actitud general de defensa de los derechos fundamentales y de prevención contra posturas atentatorias contra estos derechos.

Se establece el principio de no discriminación y de igualdad de oportunidades como una de las directrices básicas de la política de la UE. El Consejo se compromete a adoptar todo tipo de medidas contra la discriminación por motivos de sexo, de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual. También se refuerza el fomento de la igualdad entre hombres y mujeres.

Como la libre circulación de personas hace necesario crear sistemas de información a escala europea, se refuerzan las garantías de protección de datos personales.

La Unión se compromete a establecer progresivamente un espacio de libertad, de seguridad y de justicia común.

Todo lo referido a la libre circulación de las personas, control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y cooperación judicial en materia civil pasa a formar parte del "pilar comunitario" en un proceso gradual de varios años.

En este sentido, los Acuerdos y el Convenio de Schengen quedan incluidos en el Tratado. El Reino Unido, Irlanda y Dinamarca quedan fuera voluntariamente y, por tanto, se reservan el derecho de ejercer controles sobre las personas en sus fronteras.

Un importante avance ha sido el que cuatro grandes países europeos, España, Italia, Alemania y Francia, acordaran el 28 de julio del 2000 la eliminación de la obligación de obtener un permiso de residencia a los ciudadanos de la UE. La medida se aplicará a todos los nacionales comunitarios aunque no haya reciprocidad.

La cooperación policial y judicial en materia penal (racismo y xenofobia, terrorismo, tráfico de drogas y armas, trata de seres humanos y delitos contra los niños, corrupción y fraude) siguen incluidos en el "tercer pilar" de Justicia y Asuntos de Interior (JAI), y por tanto son materia de cooperación intergubernamental. Se fijan diversos objetivos como facilitar la colaboración entre las autoridades judiciales, facilitar la extradición entre Estados miembros, y fomentar la colaboración policial. Así, se establece un programa gradual de fomento de las actividades de la Europol u Oficina Europea de Policía.

La Unión y el ciudadano

Además de desarrollar el concepto de ciudadanía europea, el Tratado recoge diversas medidas que tratan de poner al ciudadano común en el centro de las preocupaciones de la Unión:

Se introducen medidas que fomentan la intervención comunitaria en la lucha contra el desempleo, el respeto del medio ambiente y la protección de los consumidores.

Se garantiza el derecho de todos los ciudadanos a acceder a los documentos de las instituciones de la UE y a comunicarse con ella en cualquiera de las doce lenguas oficiales de la Unión (español, portugués, francés, italiano, inglés, irlandés o gaélico, neerlandés, alemán, danés, sueco, finlandés y griego).

Política exterior común

La dramática ruptura de Yugoslavia y la vuelta de la guerra a nuestro continente ha mostrado la urgente necesidad de que la Unión se halle en condiciones de actuar y prevenir, y no solamente reaccionar ante los acontecimiento exteriores. La crisis yugoslava puso, de nuevo, en evidencia la debilidad de los estados europeos cuando reaccionan de manera dispersa ante una crisis internacional.

El principal problema de la política exterior y de seguridad común (PESC) puesta en marcha por el Tratado de Maastricht es la evidentemente desproporción que hay entre unos objetivos ambiciosos y los medios escasos con los que cuenta la Unión para llevarlos a cabo.

La principal novedad que introduce el tratado es la creación de lo que los periodistas han denominado el Sr. PESC. Javier Solana, antiguo ministro español y ex-secretario general de la OTAN, ha sido en 1999 el primer europeo designado para este puesto. El Alto Representante para la PESC, que tienen también el cargo de Secretario General del Consejo de la UE, es el encargado de asistir al Consejo en las cuestiones que correspondan a la PESC y de contribuir a la formulación de una política exterior comunitaria. Su principal función es la de personificar en un cargo concreto la aún naciente política exterior y de seguridad de la Unión. Solana también ha sido nombrado en 1999 Secretario General de la UEO.

En el terreno de la defensa el tratado simplemente plantea, como objetivos a largo plazo, la adopción de un política de defensa común y la futura integración de la Unión Europea Occidental (UEO) en la Unión Europea. La creación del denominado Euroejército en 1992 fue un tímido paso hacia una política de defensa común.

La reforma de las instituciones comunitarias

En la perspectiva de la aún pendiente reforma institucional, totalmente necesaria ante la ampliación de la UE a los países de Europa central y oriental, el tratado de Amsterdam ha ampliado las competencias del Parlamento europeo, ha introducido algunas reformas en el funcionamiento de la Comisión y el Consejo de la UE y ha reforzado las funciones del Tribunal de Cuentas, del Comité Económico y Social y del Comité de las Regiones.

Un hecho clave es que se ha abierto la posibilidad de lo que se ha venido en denominar "cooperación reforzada" entre algunos estados miembros. Es decir, la posibilidad de que un grupo de países que quieran ir más lejos de lo previsto en los Tratados en la integración en diversos aspectos, puedan hacerlo en el marco de la Unión Europea. Se trata en definitiva de que el ritmo de la integración no lo marquen los países más reacios a la integración, y que aquellos estados deseosos de ceder más competencias a la Unión puedan caminar más rápidamente en el camino de la unidad. Los periodistas han denominado a la Europa que surgiría de la aplicación de estas "cooperaciones reforzadas" de muy diversas maneras: Europa "a la carta", Europa "de distintas velocidades", o la Europa "de geometría variable".

La conciencia de la insuficiencia de las reformas institucionales acordadas hizo que en el mismo tratado se acordara la convocatoria de una Conferencia intergubernamental (CIG), para hacer una revisión general de las instituciones de la Comunidad, antes de que la Unión llegara a tener más de veinte miembros.

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Los desafíos tras el Tratado de Amsterdam

Los problemas pendientes

La Comisión presentó en Bruselas el 9 de julio de 1997 la llamada "Agenda 2000". En este documento se recogieron las perspectivas de evolución de la Unión Europea y de sus políticas cara al siglo XXI, los problemas derivados de la ampliación hacia el centro y el este de Europa, y, por último, el marco financiero.

Estos son los principales problemas que ha tenido que hacer frente la Unión Europea hasta el año 2000:

Reforma de los Fondos estructurales, que quedaron centrados en tres objetivos: regiones por debajo del 75% de la renta media de la UE, regiones que se enfrentan con perentorias necesidades de reestructuración económica y social, y otro tipo de regiones no cubiertas en los dos objetivos anteriores y donde se deben modernizar sus sistemas de enseñanza, formación y empleo. El primer tipo se llevaba 2/3 del total presupuestado. Los Fondos de Cohesión se mantienen de forma similar, centrándose en los estados cuyo PNB per cápita es inferior al 90%. El gran problema que quedó planteado para el futuro fue la reforma de estos fondos con el futuro ingreso de los países del centro y este de Europa, bastante menos desarrollados que los que actualmente se benefician de los fondos.

Reforma de la PAC, que seguía absorbiendo un enorme porcentaje del total del presupuesto comunitario. Esta reforma se encontró con la oposición cerrada de los campesinos beneficiados.

La financiación del presupuesto comunitario era otro de los temas de debate. Algunos de los países ricos, como Alemania, se quejaban de la desproporción entre lo que aportaban a la Comunidad (en torno al 28,2% del total) y lo que recibían vía Fondos Estructurales y PAC (aproximadamente el 12,8% del total de las transferencias). Evidentemente, los países menos ricos se negaron a un reequilibrio de las aportaciones.

La culminación de la Unión Monetaria y Económica en el 2002.

La quinta ampliación de la Unión Europea

El año 1989 trajo una transformación radical de nuestro continente. La caída de los sistemas comunistas, la disgregación de la Unión Soviética, la aparición de nuevos estados, la guerra en Yugoslavia ... transformaron radicalmente el centro y el oriente de Europa.

La adhesión a la Comunidad Económica Europea (Unión Europea desde 1992) fue vista desde un principio por los nuevos países como el mejor medio para solventar sus dos principales problemas:

El asentamiento de sistemas democráticos, basados en el respeto de los derechos humanos.

La transición de un sistema comunista planificado a una economía de mercado. Esta transición, nunca antes realizada en la historia, se tenía que dar en medio de una profundísima crisis económica.

El otro gran problema al que se enfrentaban estos países era el de la seguridad en un contexto de inestabilidad (disgregación de la URSS, ruptura violenta de Yugoslavia...). Los nuevos gobiernos democráticos vieron a la OTAN, la alianza militar occidental liderada por EE.UU., como la mejor garantía para su seguridad. Pese a las protestas y desconfianza de Rusia, la heredera de la URSS, en 1999, Hungría, Polonia y la República Checa pasaron a formar parte de esta asociación.

La historia volvía a pesar en las grandes decisiones políticas europeas. Los países de Europa central y oriental utilizaron todo tipo de presiones sobre EE.UU. para unirse a la OTAN y sobre las potencias europeas, especialmente Alemania, para iniciar el proceso de adhesión a la UE, y todo ello fundamentalmente por razones de seguridad: librarse definitivamente de la influencia rusa.

Es evidente que la ampliación hacia los países de la Europa central y oriental (PECO), Chipre, Malta y Turquía representaba para la Unión Europea un empeño histórico y una enorme oportunidad. La adhesión de nuevos Estados miembros iba a incrementar el peso específico y la influencia de la Unión en la escena internacional.

El tema de la ampliación dominó la política europea de los años siguientes. Los países de la Europa central y oriental, así como Chipre, Malta y Turquía, tenían situaciones económicas y políticas muy diferentes, lo que coloca a la Unión Europea ante retos institucionales y políticos sin precedentes.

La primera necesidad que se planteó a la UE fue la de la reforma de unas instituciones que no podían ser válidas para la nueva Unión que iba a venir tras la adhesión. Esta reforma planteaba importantes desencuentros entre los estados miembros: la composición de la Comisión, el voto ponderado de cada país, los poderes del Parlamento.

Para solventar esas diferencias se convocó una Conferencia Intergubernamental (CIG) que debería culminar en una cumbre en Niza a fines del 2000.

El gran problema de fondo era el atraso y las dificultades económicas de estos países, lo que hacía que, pese a los enormes esfuerzos emprendidos por los PECO, su integración en la Unión sea una tarea extremadamente delicada, ya que repercutirá en los diversos fondos y políticas (Fondos Estructurales y de Cohesión, PAC) que conformaban la política de la Unión.

Ya desde 1989, la UE aprobó un programa de ayuda financiera (programa PHARE), y, desde 1991, se comenzaron a firmar los primeros acuerdos de asociación, denominados Acuerdos europeos con los países aspirantes a la adhesión.

El Consejo Europeo de Copenhague de 1993 calificó de legítimas las aspiraciones de los PECO a integrarse en la Unión Europea. Europa no podía entenderse sin estos países. Es destacable como allí no se habla de "acceder" a la UE, sino de "volver a Europa" tras el período comunista.

En este Consejo se acordaron unos criterios de adhesión que los aspirantes debían cumplir:

existencia de instituciones estables garantes de la democracia, la primacía del Derecho, el respeto de las minorías y su protección (criterio político),

contar con una economía de mercado viable y con la capacidad de hacer frente a la presión de la competencia y a las fuerzas de mercado en el interior de la Unión Europea (criterio económico),

capacidad de asumir las obligaciones que se derivan de la adhesión y, en concreto, la de suscribir los objetivos de la Unión política, económica y monetaria (criterio de la asimilación del acervo comunitario).

En el Consejo de Madrid de 1995 comenzaron a aflorar problemas de fondo: ¿Cómo iba a afectar la ampliación en las políticas comunitarias: PAC, Fondos estructurales y de cohesión, financiación de la Comunidad? ¿Cuál sería su repercusión para los países miembros que más se benefician de esos fondos y políticas, como es el caso de España? La Agenda 2000, aprobada en 1997, fue, en parte, la propuesta de reformas que se dio a estos interrogantes.

En otro orden de cosas, en los países más ricos de la Unión se empezó a temer que, con la libre circulación de personas, tras la adhesión de los PECO se produjera una verdadera avalancha de inmigrantes. Este miedo ha propiciado la fortaleza de partidos xenófobos de extrema derecha como el partido de Haider en Austria.

En 1997, la Comisión Europea, en la denominada Agenda 2000, publicó sus dictámenes sobre las solicitudes de adhesión de Bulgaria, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, la República Checa y Rumania. Estos dictámenes se elaboraron partiendo de los criterios de Copenhague. La Comisión propuso una primera tanda de ampliación que incluye a cinco países: Eslovenia, Estonia, Hungría, Polonia y la República Checa. Las negociaciones con Chipre se iniciarán seis meses después de finalizada la Conferencia intergubernamental. La situación de los demás países debía volverse a examinar cada año. Este dictamen lógicamente provocó una gran polémica en los países excluidos de este grupo de "países avanzados".

Ante las dificultades económicas de todos estos países, especialmente en el terreno industrial y medioambiental, la Agenda 2000 estableció ayudas financieras, concretadas posteriormente en el Consejo europeo de Berlín de 1999, en apoyo al proceso de preadhesión de los países candidatos. La ayuda de preadhesión que se concederá a los países candidatos de la Europa central y oriental a partir del año 2000 se cifrará en principio a 21 millardos de euros para el periodo entre los años 2000 y 2006 y constará de tres grandes capítulos, a saber:

programa PHARE: 10,5 millardos de ecus (1,5 millardos de euros al año). Desde 1997 se ha centrado sobre las dos prioridades esenciales vinculadas a la adopción del acervo comunitario: la capacidad institucional y administrativa de los países candidatos (30% del presupuesto) y la financiación de las inversiones en infraestructuras (70%);

una ayuda al desarrollo agrario, el denominado Instrumento Agrícola de Preadhesión (SAPARD), de 3,5 millardos de euros (500 millones de euros al año);

una ayuda denominada Instrumento Estructural de Preadhesión centrada infraestructuras, especialmente en los ámbitos del transporte y del medio ambiente. Además, esta ayuda hará posible que los países en cuestión se familiaricen con las modalidades de puesta en práctica de los Fondos estructurales y de cohesión.

En 1998 se establecieron con los PECO aspirantes a la adhesión las denominadas Asociaciones para la Adhesión cuyo objetivo es coordinar las ayudas entregadas y fijar las prioridades para la adaptación a la legislación comunitaria. Chipre sigue un modelo distinto.

Ese mismo año se iniciaron las negociaciones de adhesión con Chipre, Eslovenia, Estonia, Hungría, Polonia y la República Checa.

A esas alturas la adhesión de Turquía, Malta y Chipre no estaba aún clara. La dos islas mediterráneas superarán sus dificultades y se unirán a la Comunidad en el 2004. El caso turco, pese a la "luz verde" dada ese mismo año para la apertura de negociaciones, parece que llevará más tiempo y dificultades.

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El Tratado de Niza

La situación previa a la cumbre

La Conferencia Intergubernamental de los países miembros de la Unión tenía como principal desafío poner las bases de una Unión ampliada hacia el este. A los doce países del este y el Mediterráneo que ya habían iniciado negociaciones (Chipre, la República Checa, Estonia, Hungría, Polonia y Eslovenia, en una primera tanda, Bulgaria, Letonia, Lituania, Malta, Rumania y Eslovaquia, en un segundo grupo) , había que añadir a Turquía. La candidatura de este país euroasiático y musulmán fue oficialmente admitido en el Consejo Europeo de Helsinki en diciembre de 1999, aunque las negociaciones se pospusieron hasta que el gobierno de Ankara no cumpliera los criterios políticas de acceso en todo lo referido a la protección de minorías y respeto de los derechos humanos. El problema kurdo, evidentemente, estaba en la mente de los negociadores europeos.

En esta perspectiva y en un ambiente de no demasiado optimismo, la agenda de la cumbre de Niza tenía estos puntos principales:

Para evitar que la futura Unión de 27 o 28 miembros quede bloqueada es necesario reducir drásticamente el número de decisiones que necesitan la unanimidad de todos los miembros. La Comisión proponía que el sistema de mayoría cualificada se convirtiera en la norma general.

La reducción del número de comisarios, necesidad impuesta por la ampliación.

La reponderación del voto de cada país. La ampliación y la necesidad de tener en cuenta el peso demográfico de los países, esencialmente el de Alemania, imponían esta reforma.

La "proclamación" de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea

El debate previo hacía prever que durante la cumbre se iban producir diversos choques:

Alemania trataría de conseguir más votos en el Consejo de Ministros de la UE. Francia, pese a tener 59 millones de habitantes frente a los 82 de Alemania, se negaba a romper el equilibrio de poder en el que se había sustentado la Unión desde sus orígenes. Algo similar pretendía Holanda (15 millones de habitantes) frente a Bélgica (10 millones). El gobierno de Bruselas se negaba en rotundo a perder el equilibrio de poder con su vecino del norte.

La obligada reducción del número de comisarios implicaba, según los "países grandes", Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y España, el que los "países pequeños" se quedaran sin un comisario fijo en la Comisión. Estos países se negaban en rotundo a esta posibilidad.

La Comisión intentaba reducir el poder del Consejo. Se afirmaba que había que acabar con "la cultura del veto". Los Gobiernos nacionales, representados en el Consejo, se negaban a perder su poder de veto en los grandes asuntos como fiscalidad, inmigración, cohesión, seguridad social...

El Tratado de Niza

Los observadores han señalado casi unánimemente que en el arduo debate que tuvo lugar en la cumbre de Niza entre los representantes de los países miembros primó el interés nacional y faltó una visión realmente europea que superara las ambiciones concretas de cada nación. No obstante, tras muchos tiras y aflojas, se mantuvo la tradición de la Unión: finalmente se llegó un acuerdo. Para los más optimistas, es la única manera realista de ir avanzando. Para los más pesimistas, el impulso europeo está cediendo fuerza.

Sea como fuere, estos son los principales acuerdos recogidos en el Tratado de Niza, por el que el Tratado de la Unión Europea, los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y algunos otras normas de la Unión han sido reformados:

La agria polémica entre países "grandes" y "pequeños", concretada en el contexto ibérico en la pugna entre España y Portugal, por el reparto de votos en el Consejo fue el elemento que engendró más tensiones en la cumbre. Finalmente, se acordó una nueva ponderación de votos para los países actualmente miembros y para los futuros socios. Esta nueva distribución entrará en vigor a partir del 1 de enero del 2005 en el caso de los miembros actuales y para los nuevos países cuando ingresen en la Unión. El nuevo sistema otorga 29 votos a los "cuatro grandes", Alemania, Francia, Reino Unido e Italia. Se mantiene la paridad entre Francia y Alemania pese al desequilibrio demográfico entre ambos países. España obtuvo 27 votos, igual que Polonia cuando ingrese. Los demás países obtienen votos progresivamente menores hasta alcanzar los 3 votos que obtiene Malta.

Se establece un sistema complicado de mayorías y minorías que permite tres vías distintas para bloquear cualquier decisión del Consejo:

Cuando la Unión tenga 27 miembros el total de votos en el Consejo será de 345. Se fija el umbral de la mayoría cualificada en 255 y se establece una minoría de bloqueo en 88 votos. Estos significa que tres países "grandes" y uno "pequeño" podrán siempre bloquear cualquier decisión.

Nunca se podrá aprobar una propuesta por mayoría cualificada cuando haya una mayoría simple de Estados que se oponga.

Por último, se establece lo que se ha denominado "cláusula de verificación demográfica": para conseguir una mayoría se necesita que los estados que apoyen la propuesta reúnan, al menos, el 62% del total de la población de la Unión. Esta es la compleja fórmula hallada para dar mayor peso a Alemania, el país más poblado de la Unión con 82 millones de habitantes. El gobierno de Berlín, con el apoyo de otros dos países "grandes", podrá bloquear cualquier decisión. Los demás "grandes" necesitan el concurso de los cuatro países "grandes" para ejercer el bloqueo.

El Parlamento Europeo se compondrá de 732 escaños, en lugar de los 626 actuales. Alemania contará con 99 diputados, 72 los otros "grandes", y España y Polonia tendrán 50. Los escaños en el Parlamento han servido para compensar las disparidades en el reparto de votos en el Consejo.

En el 2005, los países que actualmente tienen dos comisarios (Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y España) pasarán a tener uno. Cuando la Unión tenga 27 miembros, se tendrá que decidir "por unanimidad" el número definitivo de comisarios que deberá ser inferior a 27. Se diseñará un sistema de rotación "igualitaria", de manera que la composición de la Comisión reflejo de forma satisfactoria el peso demográfico de los miembros y las diversas zonas geográficas europeas. En este tema, uno de los grandes terrenos de batalla entre "grandes" y "pequeños", no se ha podido alcanzar una solución definitiva aunque se han diseñada las grandes líneas del futuro acuerdo.

Se refuerzan los poderes del Presidente de la Comisión, que, en adelante, será designado por mayoría cualificada, no por unanimidad como ahora, y cuyo nombramiento deberá ser sometido a la aprobación del Parlamento Europeo.

Aumenta el número de temas, unos cuarenta, esencialmente de carácter técnico, en los que las decisiones se toman por mayoría cualificada. Sin embargo, en aspectos "sensibles" para diversos países se mantiene el derecho de veto. Es el caso de los asuntos sociales y de cohesión para España, los asuntos de fiscalidad para el Reino Unido, el tema de asilo e inmigración en el caso alemán, o las cuestiones de libertad comercial en el terreno cultural y audiovisual para Francia.

Se abre la posibilidad de que algunos países decidan ir más deprisa en asuntos relacionados con la integración. Es lo que se ha venido a denominar la "Europa de dos velocidades". Sin embargo, se ponen límites a esta capacidad:

Al menos deben ser 8 países miembros los que opten por iniciar una "cooperación reforzada".

Quedan excluidas de este mecanismo las políticas comunitarias, las cuestiones relacionadas con el Tratado de Schengen, lo que afecte negativamente al mercado interior y los asuntos de defensa y fabricación de armamento.

Estos son, entre otros, los principales acuerdos de la Cumbre de Niza. A instancias de Alemania, los quince países miembros han acordado convocar una nueva conferencia para el año 2004 en la que se trataría de ir más allá de lo conseguido en Niza. Aspectos como delimitar de forma precisa las competencias de la Unión y de los estados miembros, abordar el estatuto legal de la Carta de Derechos Fundamentales proclamada por los Quince al inicio de la cumbre de Niza, el papel de los Parlamentos nacionales en la construcción europea o la simplificación y clarificación de la compleja maraña legislativa en que se han convertido los Tratados son los principales objetivos de esa nueva cumbre.

En 26 de febrero del 2001, los líderes europeos, reunidos de nuevo en la capital de la Costa Azul, procedieron a la firma del Tratado de Niza.

El presidente francés, Jacques Chirac, y presidente en ejercicio de la Unión Europea durante ese semestre, el primer ministro sueco Goran Persson, hicieron declaraciones en las que insistieron en negar la afirmación de que "el espíritu europeo no sopló en Niza". Para ambos, el tratado es suficiente y realista y abre el paso a la incorporación de nuevos países a partir del 2002.

El ministro de asuntos exteriores alemán Joscka Fischer ha puesto de nuevo en el tapete el asunto de fondo: la necesidad de elaborar una Constitución Europea que sistematice, clarifique e impulse el proceso de integración.

Los problemas de la ratificación

El alejamiento existente entre la dinámica institucional hacia una mayor unidad europea y la opinión popular ha vuelto a ponerse de manifiesto y, en este caso, de forma sorpresiva.

Pese a la campaña en favor de todos los partidos políticos importantes, los irlandeses rechazaron en referéndum ratificar el Tratado de Niza en junio del 2001.

Con una escasa participación electoral, el 53.87% de los irlandeses rechazaron el Tratado de Niza. El resultado de este referéndum abre interrogantes sobre el proceso de ampliación, aunque el gobierno de Dublín se apresuró a prometer una renegociación y en un segunda referéndum que podría abrir paso a cláusulas excepcionales para Irlanda.

El éxito de la campaña en contra desarrollada por los Verdes y varios grupos de izquierdas y Organizaciones No Gubernamentales ha vuelto a demostrar la creciente desconfianza de los ciudadanos europeos por el déficit democrático de la UE.

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Desde el Tratado de Niza a la Constitución Europea (2001-2004)

De Niza a Laeken

En el mismo momento en el que se llegaba al acuerdo político sobre el Tratado de Niza, en diciembre del año 2000, el Consejo Europeo, consciente de las limitaciones del texto acordado en la ciudad francesa, concluyó un acuerdo sobre la revisión de los Tratados. Se trataba de continuar el proceso de adaptación de las instituciones a la nueva Unión que surgiría de la ampliación y de hacer que el nuevo tratado surgiera de un amplio debate en el que participara el mayor número de ciudadanos y agentes sociales.

Así, el Consejo Europeo aprobó una Declaración sobre el futuro de la Unión que se publicó como un anexo al Tratado de Niza.

Esa declaración marcaba los cuatro grandes temas sobre los que debía encauzarse el debate y la reflexión:

El establecimiento de una delimitación de competencias más precisa entre la Unión y los estados miembros, partiendo del principio de subsidiariedad.

El status que se debía conferir a la Carta de Derechos Fundamentales proclamada en Niza.

La simplificación de los tratados, haciéndolos más claros y comprensibles para la ciudadanía.

El papel de los parlamentos nacionales en la construcción europea.

El año 2001 presenció la firma del Tratado de Niza en febrero. Este acontecimiento quedo, sin embargo, completamente oscurecido por los acontecimientos del 11 de septiembre en Nueva York. El brutal atentado terrorista contra el World Trade Center neoyorquino transformó de forma radical el escenario internacional.

¿Cuál fue la reacción europea ante el ataque brutal a su aliado norteamericano? En principio, la solidaridad fue unánime y absoluta. Desgraciadamente, cada país buscó su propia forma de relacionarse con el gigante norteamericano golpeado. Cuando la administración Bush reaccionó al golpe recibido y comenzó a tomar decisiones claramente unilaterales, la aparente unidad europea se disolvió como un azucarillo. La PESC seguía siendo un proyecto de futuro.

Sin embargo, tal como es su costumbre, la Unión reaccionó ante la crisis marchando hacia adelante. En diciembre del 2001 el Consejo de la Unión reunido en Laeken adoptó una Declaración sobre el futuro de la Unión Europea, conocida como la Declaración de Laeken, que supuso un valiente paso adelante.

Se aprobaba así una vieja reclamación de los círculos europeístas, la redacción de una Constitución de la Unión. Se trataba de dotar a la UE de un texto que la hiciera más democrática, más transparente, más eficaz y más unida. En unos tiempos de grandes convulsiones mundiales, los líderes de la Unión optaron por dar una paso más adelante en el proceso de integración.

La Convención Europea y la ampliación de la Unión Europea

Para redactar la Constitución se acordaron dos pasos:

Se creó la Convención Europea, integrada por un centenar de representantes del Parlamento Europeo, los Gobiernos, la Comisión y los Parlamentos nacionales (también en el caso de los 12 países candidatos), que estaría presidida por el ex presidente francés Giscard D'Estaing. Esta Convención debería de elaborar un proyecto de Constitución.

La última palabra sobre las reformas que se debieran adoptar la tendría una Conferencia Intergubernamental (CIG) que debía de celebrarse entre el 2003 y el 2004.

La Europa que acababa de estrenar el Euro el 1 de enero del 2002 se enfrentaba a un ambicioso desafío.

La Convención abrió sus puertas en febrero del 2002 y sus trabajos se prolongaron hasta julio del 2003. Tras arduos trabajos y largos debates, el foro presidido por el ex presidente francés presentó un proyecto de Tratado constitucional europeo. Las principales pegas las puso el gobierno español descontento con el nuevo reparto de poder acordado. El gobierno de Madrid se negó a perder la posición ventajosa en el Consejo de la UE que había conseguido en el Tratado de Niza.

Durante las reuniones de la Convención, la Unión culminó su más ambiciosa apuesta, la adhesión de un gran número de antiguos estados de la Europa comunista. En la cumbre de Copenhague en diciembre del 2002, los 15 aceptaron convertirse en los 25. Diez nuevos países: Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, la República Checa, Eslovaquia, Hungría, Eslovenia, Malta y Chipre se convertirían en miembros de pleno derecho de la Unión el 1 de mayo del 2004.

La solemne declaración firmada por los 25 e incorporada al Tratado de Adhesión que se firmó el 16 de abril del 2004 en Atenas afirmaba:

"Nuestra meta es una sola Europa (...) Es nuestra voluntad común hacer de Europa un continente de democracia, libertad, paz y progreso (...) La UE seguirá esforzándose por evitar nuevas líneas divisorias en Europa y por fomentar la estabilidad y la prosperidad dentro de nuestras fronteras de la Unión y más allá de ellas. Anhelamos trabajar juntos en nuestro empeño conjunto por alcanzar ese objetivo".

El difícil acuerdo sobre la Constitución

Antes de la histórica ceremonia de Atenas, la Conferencia Intergubernamental (CIG), compuesta por los estados miembros y los que estaban a punto de adherirse, inició sus trabajos el 4 de octubre del 2003 bajo la presidencia italiana de la Unión.

Muy pronto surgió el mismo problema que ya había aparecido en la Convención. El gobierno español, secundado por el polaco, se resistió a perder la cuota de poder alcanzada en Niza. La nueva propuesta de la Convención, negociada y renegociada entre los gobiernos, alejaba al gobierno de Madrid de la influencia de los "grandes": Alemania, por delante de todos, Francia, el Reino Unido e Italia.

El impasse lo vino a romper la brutal aparición del terrorismo islámico en Madrid el 11 de marzo del 2004.

Ante la amenaza común los países europeos reaccionaron limando sus diferencias y acelerando el proceso de integración. A ello vino a ayudar la victoria socialista en las elecciones españolas celebradas el 14 de marzo, sólo tres días tras la tragedia madrileña. El nuevo líder español, Rodríguez Zapatero aportaba un talante más dialogante y proeuropeo, y más alejado de Washington, que su predecesor Aznar.

Los fastos de la "reunificación europea" con la entrada de los diez nuevos países miembros de la Unión reforzaron aún más el impulso en búsqueda de un acuerdo sobre la futura Constitución.

Por otro lado, un factor negativo, la baja participación en las elecciones europeas de junio, sirvió de acicate para que los políticos europeos pusieran fin a sus continuas negociaciones y llegaran a un acuerdo.

Finalmente, el 19 de junio del 2004, tras tensas y largas negociaciones, los líderes europeos alcanzaron el consenso sobre una nueva Constitución Europa para 455 millones de habitantes de 25 diferentes países.

El 30 de octubre, en la misma sala del Capitolio romano donde se firmó el Tratado de Roma en 1957, los líderes europeos firmaron solemnemente la primera Constitución Europea de la historia. Se iniciaba el largo y complejo proceso de su ratificación.

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La Constitución Europea

Aquí reproduzco un artículo de Fernando de Luis-Orueta, publicado el 29 de octubre del 2004 en EL PAÍS/Juan Carlos Ocaña.

Principales novedades del Proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa:

Naturaleza
. Simplificación de los Tratados
. Desaparición de la Comunidad Europea
. Presidente de la Unión
. Ministro europeo de Asuntos Exteriores
. Menos comisarios que países
. Más eurodiputados
. Codecisión
. Nuevo sistema de voto en el Consejo
. Reducción del veto
. Carta de Derechos
. Coordinación económica
. Representación del euro

Naturaleza

La Constitución no resuelve uno de los aspectos más controvertidos desde la creación de la primigenia Comunidad Económica Europea: su naturaleza jurídica. La Unión Europea es algo más que una mera organización internacional porque asume parcelas de soberanía de los países que la componen (algunas de sus normas son de aplicación directa, elimina las fronteras interiores, regula el comercio, gestiona la moneda que comparten la mayoría de sus miembros...), pero tampoco puede definirse como un Estado. El hecho de tener ahora una Carta Magna emborrona aún más la cuestión, porque añade la discusión sobre si en verdad es un texto constitucional o es un mero tratado internacional que se arroga un nombre que no le corresponde.

Simplificación de los Tratados

Una de las razones fundamentales para la redacción de la Carta Magna era acabar con la difícil comprensión del Tratado de la Unión Europea elaborado en Maastricht en 1992 sobre la base del texto que creaba la Comunidad Económica Europea. Este Tratado, a su vez, ha sido reformado en sucesivas cumbres (desde Ámsterdam hasta Niza) por lo que el articulado se ha ido haciendo cada vez más farragoso e inaccesible. El borrador definitivo, sin embargo, no ha logrado en conjunto la esperada simplificación.

Desaparición de la Comunidad Europea

El mayor paso adelante de la Constitución en el proceso de integración europea es que termina con la distinción entre Unión Europea y Comunidad Europea (CE). A partir de ahora, la UE asume la personalidad jurídica de la CE, la sustituye en todos sus compromisos y en sus obligaciones. En el terreno práctico, se traduce en que no sólo los asuntos económicos son competencia de las instituciones comunitarias: a partir de ahora también lo es la política de Justicia e Interior.

Presidente de la Unión

A pocos meses de la entrada de los diez nuevos miembros, la reforma de las instituciones comunitarias era indispensable para evitar su bloqueo. La principal novedad (amén de un nuevo reparto de votos en el Consejo de Ministros y una reducción en el número de miembros de la Comisión) radica en la nueva regulación del Consejo Europeo, que reúne a los jefes de Estado o de Gobierno. La presidencia de esta institución pasa de ser semestral y rotatoria a elegir un presidente de la Unión que ocupará el cargo durante dos años y medio, renovable una sola vez. Será investido por mayoría cualificada y le corresponde la representación de la Unión en el exterior.

Ministro Europeo de Asuntos Exteriores

Con el nuevo texto, la política exterior y de seguridad común (PESC) se mantiene en un ámbito nebuloso de cooperación intergubernamental. La Constitución evita recogerla entre las competencias compartidas entre la UE y los Estados miembros y se limita a indicar que los países deberán apoyarla “activamente y sin reservas” por lo que “se abstendrán de toda acción contraria a los intereses de la Unión”. El cargo conocido hasta ahora como Mister PESC (ocupado en la actualidad por el español Javier Solana) se le rebautiza como ministro de Asuntos Exteriores, al que también encarga coordinar la política defensa.

Menos comisarios que países

Aunque los comisarios no representan a su país de origen, los socios europeos han mantenido una dura batalla por el nombramiento del Ejecutivo de la UE. Antes de la ampliación a 25, los países grandes (Francia, Alemania, Reino Unido e Italia) y España designaban dos miembros, mientras el resto de elegían a uno. En esta nueva legislatura, que en principio estará presidida por José Manuel Durão Barroso, habrá un comisario por país. Pero el borrador de la Constitución reduce drásticamente esa cifra: a partir de la segunda legislatura desde que el texto esté en vigor (previsiblemente, 2014), el número de integrantes del Ejecutivo será igual a dos tercios del número de Estados miembros. Es decir, si para entonces hubiera 28 países (los 25 de ahora más Bulgaria, Rumania, Croacia y Turquía, todos en negociaciones de adhesión), habría 19 comisarios.

Más eurodiputados

La Constitución Europea eleva el número de escaños previsto en el Tratado de Niza: de un máximo de 736 diputados se pasa a 750. Además, se realiza un nuevo reparto que recorta presencia de los países grandes en la Cámara (Alemania, por ejemplo, pasa de 99 asientos a 96) y compensa a los países que pierden peso en otras instituciones (por ejemplo, España, que pasa).

Codecisión

El Parlamento Europeo aumenta su poder hasta el punto de que el texto indica literalmente que comparte el poder legislativo con el Consejo. Con el nuevo texto, el procedimiento normal es la codecisión, es decir, que la aprobación de una norma requiere el voto afirmativo de ambas instituciones.

Nuevo sistema de voto en el Consejo

La toma de decisiones en el Consejo de ministros, el gran órgano de dirección de la UE, se modifica de forma notable en la Carta Magna. Hasta ahora se producía con un sistema de ponderación corregido: a cada país le corresponde un número determinado de votos. Para que una decisión saliera adelante, no sólo era necesario sumar más a favor que en contra, sino que diez países se manifestaran favorablemente. La Constitución modifica este sistema: las decisiones se tomarán por el 55% de los Estados que representen al menos al 65% de los europeos además, será necesario que cuatro países se opongan para ejercer el bloqueo. Además, se ha establecido una mayoría supercualificada del 72% de los estados y 65% de la población para determinadas materias, interior, política exterior o política monetaria. Hasta ahora, estas cuestiones no eran competencia de las instituciones europeas, sino que se analizaban directamente en las cumbres de jefes de Gobierno donde las decisiones se adoptan por unanimidad. Asimismo se añade que la abstención, a diferencia de la situación actual, no se contabilizará como voto negativo respecto al total.

Reducción del veto

Tras muchos años de tira y afloja, el nuevo texto sigue sin eliminar definitivamente el derecho de veto. Aún así, la regla general es que las decisiones en el seno del Consejo de Ministros se tomarán por mayoría cualificada y no por unanimidad, salvo en casos excepcionales muy tasados: política exterior, defensa y fiscalidad. La desaparición del derecho de veto se revela, efectivamente, como la única fórmula que permitirá la toma de decisiones entre 25 miembros. Entre las cuestiones que pasan a requerir sólo mayoría absoluta figuran: asilo, la inmigración, colaboración judicial y policial, la libre circulación de trabajadores y las cuestiones de política exterior planteadas por el ministro europeo de Asuntos Exteriores.

Carta de Derechos

Una de las grandes diferencias de la Constitución con los Tratados anteriores es la incorporación de una lista de derechos fundamentales de los ciudadanos, tal y como haría la Carta Magna de un país. Entre ellos, figuran algunos de carácter económico como el derecho al trabajo, a la sindicación, la huelga y la protección por despido. Son los llamados derechos de tercera generación, que recogen las conquistas del Estado del bienestar y que las Constituciones más antiguas de Europa no incluyen.

Coordinación económica

El texto incorpora pocas novedades de abunden en la ambición integradora de las economías de la Unión. La inevitable división entre la zona euro y los países que no han adoptado la moneda única lastra ese proceso. Aún así, la Constitución señala que las políticas económicas deben estar coordinadas y basadas en la estabilidad de precios, en unas finanzas públicas saneadas y en el equilibrio de la balanza de pagos. Al Consejo le corresponde supervisarlo y hacer las advertencias y recomendaciones que estime oportunas.

Representación del euro

Los países miembros, la Comisión, la presidencia de la UE y el Banco Central mantienen desde hace años un contencioso sobre quién y cómo debe ejercer la representación de la UE ante las instituciones financieras internacionales como el Fondo Monetario Internacional o el G8, sobre todo cuando se trata de asuntos monetarios. La Constitución desoye las sugerencias de la Comisión y da ocasión al Consejo de que tome “las medidas oportunas para contar con una representación única”. En cambio, los doce países que comparten moneda sí tendrán un Mister euro, elegido por mayoría para un mandato de dos años. El texto, sin embargo, no establece nada más sobre esta figura que, por tanto, deberá ser desarrollada posteriormente.

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La Ciudadanía Europea

El concepto de ciudadanía se ha convertido en uno de los términos clave del debate político a partir de la década de 1990. Esta relevancia se debe en gran medida a que es un concepto que se halla en plena evolución debido a los grandes cambios económicos, sociales y políticos de fin de siglo.

El concepto clásico de Ciudadanía

Podemos definir ciudadanía como un status jurídico y político mediante el cual el ciudadano adquiere unos derechos como individuo (civiles, políticos, sociales) y unos deberes (impuestos, tradicionalmente servicio militar, fidelidad...) respecto a una colectividad política, además de la facultad de actuar en la vida colectiva de un Estado. Esta facultad surge del principio democrático de soberanía popular.

El ciudadano (de España, Reino Unido, Francia, Estados Unidos...) dispone de una serie de derechos, reconocidos en sus constituciones, pero además tiene obligaciones con respecto a la colectividad (fiscales, militares...). En un estado democrático, el ciudadano se ve obligado a cumplir con esas obligaciones ya que son aprobadas por los representantes que él ha elegido utilizando uno de sus principales derechos políticos como ciudadano, el de sufragio.

La condición de la ciudadanía está restringida a las personas que tienen esa condición. Las personas que habitan en un territorio del que no son ciudadanos están excluidos de los derechos y los deberes que comporta la condición de ciudadano. Cada estado tiene unas normas que regulan la manera por la cual un individuo adquiere la nacionalidad de ese estado, es decir, la condición de ciudadano.

Esta concepción de ciudadanía es la propia del período histórico iniciado con las grandes revoluciones liberales de fines del siglo XVIII, y caracterizado por la primacía del Estado-nación como colectividad política que agrupa a los individuos. Esta ciudadanía equivale a nacionalidad.

Los desafíos al Estado-nación y a la ciudadanía que equivale a nacionalidad

El concepto de ciudadanía desde la antigüedad clásica (Grecia, Roma) hasta nuestros días ha ido evolucionando. En el siglo XXI veremos como la ciudadanía se convierte en algo claramente diferente a lo que hoy entendemos como tal.

Hoy, aunque el Estado-nación sigue siendo el elemento clave del mapa político mundial, se están produciendo cambios que suponen un claro desafío a este tipo de organización política.

Dos grandes transformaciones están cuestionando el Estado-nación contemporáneo y el concepto de ciudadanía que viene a él unido:

Lo que se ha venido a denominar "globalización", es decir, el hecho de que las actividades económicas centrales y estratégicas estén integradas a nivel mundial a través de redes electrónicas de intercambio de capital, bienes, e información. Un elemento clave de esta "globalización" es el desarrollo de la red de Internet y de lo que se ha venido en denominar "la sociedad de la información". Esta mundialización de la economía es la que ha impulsado los últimos pasos decisivos en la integración europea, esencialmente, la Unión monetaria y económica aprobada en Maastricht. Los Estados-nación son cada vez más incapaces para afrontar los retos de la globalización.

Aparición de sociedades cada vez más multiculturales en las que se fragmenta la teórica homogeneidad de los Estados-nación: la diversidad regional o nacional (España, Bélgica, Reino Unido) y la multiculturalidad y multietnicidad derivada de la creciente inmigración son aspectos clave de esta creciente diferenciación de las sociedades.

De este contexto general y de los problemas concretos del proceso de integración europeo nacerá la ciudadanía europea.

El camino hacia la creación de la Ciudadanía Europea

El derecho de libre circulación de las personas dentro del territorio de la Comunidad fue introducido en el Tratado constitutivo de la C.E.E., firmado en Roma en 1957. Esta libre circulación no aparecía ligada a ningún concepto de ciudadanía sino que estaba estrechamente vinculada al desempeño de una actividad económica (trabajo por cuenta ajena, actividad independiente o prestación de servicios). Por consecuencia, el derecho de residencia se reconoció a los trabajadores y sus familias, en relación con el derecho a ejercer una actividad laboral en otro país miembro de la CEE.

Aunque en la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en París en 1974 ya se ha planteó la necesidad de reconocer "derechos especiales" a los nacionales de los estados miembros de la entonces Comunidad Económica Europea, la primera ocasión en la que podemos rastrear el propósito de trascender de un mero mercado común con el objetivo de crear una comunidad de ciudadanos lo encontramos en denominado Informe Tindemans en 1976.

Este informe, redactado por el entonces primer ministro belga a instancias de la Cumbre de París de 1974, tuvo escaso éxito entre los gobiernos, aunque tuvo una importante influencia en posteriores pasos hacia la integración. En un capítulo, titulado "La Europa de los Ciudadanos", Tindemans proponía, además de una serie de actuaciones encaminadas a la mejor protección de los derechos de los individuos, la aprobación de diversas medidas que hicieran perceptible, mediante señales exteriores, el surgimiento de una "conciencia europea": la unificación de pasaportes (hoy casi una realidad), la desaparición de los controles de las fronteras, la utilización indistinta de los beneficios de los sistemas de Seguridad Social, la convalidación de los títulos y cursos académicos...

Un segundo paso lo constituye la convocatoria, mediante Acta de 20 de septiembre de 1976, de las primeras elecciones al Parlamento Europeo por sufragio universal. Por muy limitados poderes que tenga aún el Parlamento, por primera vez aparece uno de los elementos esenciales de la ciudadanía: la participación democrática.

Posteriormente, tras el Consejo Europeo, celebrado en Fontainebleau (Francia) en 1984, se creó un Comité "Europa de los Ciudadanos", presidido por el eurodiputado italiano Adonnino, que aprobó una serie de propuestas tímidas en relación a la constitución de una ciudadanía europea.

Más atrevido fue el Proyecto de Tratado de Unión Europea, aprobado por el Parlamento Europeo, en febrero de 1984, y presentado por el eurodiputado Altiero Spinelli (Proyecto Spinelli). Su artículo 3º decía lo siguiente:

"Los ciudadanos de los Estados miembros son, por dicho motivo, ciudadanos de la Unión. (...) Los ciudadanos de la Unión participan en la vida política de la misma bajo las formas previstas por el presente Tratado, gozan de los derechos que les son reconocidos por el ordenamiento jurídico de la Unión se amoldan a las normas de la misma".

Pese a su moderación, el Acta Única Europea (1986) apenas recogió ninguna de las propuestas del proyecto Spinelli, aunque estableció, y eso es fundamental, el objetivo de la Unión política europea. Así, pocos años después, se convocaron dos Conferencias Intergubernamentales (CIG) para la reforma de los Tratados. Una de ellas se centró en la Unión monetaria y económica, la otra, exclusivamente en la Unión política.

El Consejo Europeo de Roma, en octubre de 1990, al marcar las líneas directrices de las CIGs, introdujo ya la noción de una Ciudadanía Europeo como un elemento esencial de la reforma de los Tratados y con unas características y derechos similares a los que posteriormente se recogieron en el Tratado de la Unión Europea o de Maastricht.

Fue la delegación española la que primero presentó a la CIG en octubre de 1990 un texto articulado y motivado sobre la ciudadanía europea. Tras diversos tiras y aflojas, con el apoyo claro y explícito del Parlamento Europeo que aprobó dos resoluciones en 1991 en su favor, finalmente el Tratado de la Unión Europea vino a institucionalizar la ciudadanía europea.

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La Ciudadanía de la Unión

El Tratado de la Unión Europea (Tratado de Maastricht) estableció la Ciudadanía Europea. El objetivo principal de la institucionalización de este nuevo status jurídico era, según manifestaron las instituciones comunitarias, reforzar y potenciar la identidad europea y posibilitar que los ciudadanos europeos participasen de forma más intensa en el proceso de integración comunitario.

La condición de ciudadano europeo quedó reservada a toda persona que tuviera la nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadanía europea no sustituye sino que complementa la ciudadanía de cada estado. Por consecuencia, son las leyes de cada estado miembros -diferentes en muchos casos- las que regulan cómo se puede llegar a acceder a la ciudadanía de la Unión.

Artículo 17

1. Se crea una ciudadanía de la Unión. Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadanía de la Unión será complementaria y no sustitutiva de la ciudadanía nacional.


Los ciudadanos de los estados que conforman la Unión Europea ya gozaban de diversos derechos en virtud de la aplicación de las reglas que regulan el mercado único europeo (libre circulación de bienes y servicios, protección del consumidor y de la salud pública, igualdad de oportunidades y trato...).

La Ciudadanía de la Unión establece unos derechos que se añaden a todos los anteriores. Básicamente se pueden resumir en los siguientes:

Derecho de libre circulación y residencia en el territorio de los Estados miembros.

Artículo 18

1. Todo ciudadano de la Unión tendrá derecho a circular y a residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en el presente Tratado y en las disposiciones adoptadas para su aplicación.

Tratado de Amsterdam, 1997

Derecho de ser elector y elegido en las elecciones al Parlamento europeo y en las elecciones municipales en el Estado miembro donde haya fijado su residencia.

Artículo 19

1. Todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional tendrá derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales del Estado miembro en que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dichos Estado (...)

2. (...) todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional tendrá derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo en el Estado miembro en que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dichos Estado.

Tratado de Amsterdam, 1997

Derecho a recibir protección diplomática y consular de cualquier Estado miembro, si el país de origen del ciudadano europeo no tiene representación diplomática en un tercer país.

Artículo 20

Todo ciudadano de la Unión podrá acogerse, en el territorio de un tercer país en el que no esté representado el Estado miembro del que sea nacional, a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de cualquier Estado miembro, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado.

Tratado de Amsterdam, 1997

Derecho de petición ante el Parlamento europeo y derecho de acudir al Defensor del Pueblo, en los casos de mala administración de las instituciones y los órganos comunitarios.

Artículo 21

Todo ciudadano de la Unión tendrá el derecho de petición ante el Parlamento Europeo (...) podrá dirigirse al Defensor del Pueblo.

Tratado de Amsterdam, 1997

A estos derechos, el Tratado de Amsterdam añadió otros dos, de menor importancia:

Derecho de ponerse en contacto con las instituciones europeas en una de las lenguas oficiales (español, portugués, francés, italiano, inglés, irlandés o gaélico, neerlandés, alemán, danés, sueco, finlandés y griego) y a recibir repuesta redactada en esa misma lengua.

Derecho de acceder a los documentos del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, excepto en los casos fijados legalmente.

Estos dos últimos derechos, así como el derecho de petición al Parlamento y de acudir al Defensor del Pueblo, son también aplicables a todas las personas residentes en los Estados miembros, aunque no sean ciudadanos de ellos.

La ciudadanía europea, a diferencia de las ciudadanías nacionales, no impone, hasta el presente, ningún tipo de deber a los ciudadanos de los estados miembros.

El estatuto de la ciudadanía europea se contempla como un conjunto de derechos a desarrollar y, así, la Comisión queda obligada a presentar cada tres años al Parlamento, al Consejo y al Comité Económico y Social sobre la aplicación de las disposiciones de la Parte Segunda del Tratado, en la que se recoge todo lo relativo a la ciudadanía europea.

El "Segundo informe sobre la Ciudadanía de la Unión" emitido por la Comisión en 1997, el primero se realizó en 1993, pone el énfasis en desarrollar esencialmente todo los relativo a la libre circulación de los ciudadanos europeos en la Unión. El informe señala la necesidad de mejorar la información que los ciudadanos tienen sobre sus derechos a libre circulación y libre residencia.

Entre las iniciativas para mejorar la información de los ciudadanos sobre sus derechos, se ha creado un sitio web "Ciudadanos", en el que el público puede acceder a información desde una perspectiva eminentemente práctica.

Desde un planteamiento mucho más político, el Parlamento Europeo aprobó en 1988 una Resolución sobre el Segundo Informe de la Comisión sobre la Ciudadanía Europea. En él, los parlamentarios europeos, tras considerar que la "Ciudadanía de la Unión es por su propia naturaleza una institución dinámica, clave en el proceso de integración europea, y de la que se espera que gradualmente vaya extendiendo y complementando los derechos conferidos a los individuos por su nacionalidad de un Estado miembro (...)", proponen una amplia batería de medidas para extender y ampliar los derechos concedidos a los ciudadanos europeos.

Junto al nuevo estatuto jurídico que supone la ciudadanía europea, debemos incluir los diversos avances que en materia de derechos humanos y fundamentales se dieron en el Tratado de Amsterdam, y que ya comentamos con anterioridad.

Para completar el conjunto de derechos que se garantizan en el marco de la Unión debemos recordar:

la igualdad de todos los ciudadanos al acceso a la función pública en las instituciones de la Unión Europea.

el principio de no discriminación por razón de nacionalidad entre los ciudadanos de la Unión, recogido en el artículo 6 del Tratado de Amsterdam.

el principio de no discriminación por motivos de sexo, raza u origen étnico, religión o creencias, discapacidad, edad u orientación sexual.

Artículo 13

(...) El Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, podrá adoptar acciones adecuadas para luchar contra la discriminación por motivos de sexo, de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual.

Tratado de Amsterdam, 1997

Hay que destacar, por último, que la Comisión ha puesto el énfasis en el hecho de que la educación será el elemento clave a la hora de construir en un futuro una plena ciudadanía europea. Los derechos introducidos en Maastricht y recogidos en el Tratado de Amsterdam son solo el inicio de un proceso que, desde los planteamientos europeístas, deberá conducir a una ciudadanía europea en la que se recojan derechos y deberes engarzados en la vida cotidiana y en la que los europeos encuentren una parte significativa de su identidad.

Entre otras iniciativa, la Comisión creó en 1995 un Grupo de Reflexión sobre la Educación y la Formación, constituido por 25 expertos independientes de los quince países miembros y presidido por la entonces miembro de la Comisión, la francesa Edith Cresson. Este grupo de expertos suscribió un informe en diciembre de 1996 titulado "Construir Europa mediante la Educación y la Formación" en el que se afirma lo siguiente:

"La ciudadanía europea es, sobre todo, una idea humanista. Se trata de construir una Europa democrática que respete cierto equilibrio entre las consideraciones económicas, tecnológicas, ecológicas y las consideraciones culturales. En el 'sueño europeo', nuestras naciones aprenderían a convivir, arreglarían sus conflictos sin buscar chivos expiatorios en el extranjero. Ayer la pesadilla europea fue el holocausto; hoy es la purificación étnica. Introducir la idea de ciudadanía europea (...) tiene implicaciones de peso que van más allá del enfoque económico, para tender a la integración europea".

Al año siguiente, en diciembre de 1998, la Comisión aprobó un documento titulado "Aprender para una ciudadanía activa" en el que, de nuevo, el sistema educativo aparece como el elemento clave para la formación de ciudadanos europeos que participen activamente y de manera crítica en la construcción de una Europa que supere los estrechos nacionalismos, el racismo y la xenofobia, que sea capaz de incluir e integrar las crecientes poblaciones de otros continentes que vienen a buscar su sustento en el nuestro, ¿quizá suyo también?, y que ponga como valores fundamentales de sus ciudadanos lo mejor que ha aportado la cultura europea al mundo: democracia, derechos humanos, tolerancia...

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Ciudadanía e Identidad

La Ciudadanía europea tal como está recogida hoy en los Tratados es una realidad aún incipiente. Más bien, lo que tenemos es el comienzo de un proceso evolutivo que desembocará en una u otra realidad según la suerte que corra el proceso de integración europeo. Para que la ciudadanía europea se desarrolle plenamente y tenga un significado real para los europeos es necesario que vaya surgiendo, con unos perfiles cada vez más definidos, una conciencia de identidad europea. En esa labor el papel de los sistemas educativos será esencial. Al igual que la extensión de la escolarización general fue clave para la consolidación de las identidades nacionales, en la lenta aparición de una identidad europea, de un "sentido de pertenencia", tendrá mucho que ver con la labor en las escuelas, institutos y universidades.

En este apartado vamos a analizar cuáles son los grandes temas de debate en torno a la actual ciudadanía europea y su posible evolución.

Partidarios y detractores

El método "funcionalista" de construcción europea, ideado por Monnet, fue posiblemente el único factible y el que ha permitido los progresos en el proceso de integración. Sin embargo, esa forma de construcción de Europa se ha basado en unas instituciones burocráticas gestionadas por unas elites administrativas que toman esencialmente decisiones de tipo económico y que, y esto es lo importante, son vistas con gran desapego, desinterés y desconfianza por parte de los ciudadanos de los Estados miembros de la Unión. La "burocracia de Bruselas" es vista como algo muy lejano por parte del "europeo de a pie".

La institucionalización de la ciudadanía europea en el Tratado de la Unión Europea ha sido, sin duda, el más importante esfuerzo de tender un puente entre las instituciones de la Unión y los ciudadanos, de hacer que los europeos sientan la construcción europea como algo que les afecta más allá de las reglamentaciones económicas y administrativas de Bruselas, algo que tiene que ver con sus derechos y deberes, con su identidad.

El resultado de este intento es, hoy por hoy, bastante decepcionante. Los europeos "pasan" en gran medida del nuevo estatuto de ciudadanía, la desinformación es bastante general y es discutible si el sentimiento de identidad europeo se ha desarrollado o no.

¿Cuáles son los motivos de este relativo fracaso? Las respuestas, evidentemente, varían según las posiciones que se mantengan ante el proceso de construcción europea.

Para los más europeístas, el estatuto de la ciudadanía europea, tal como está recogido actualmente en los Tratados, es totalmente insuficiente. Los derechos recogidos son "despreciables", están redactados de una manera apresurada y confusa, y son, por consecuencia, vistos con muy poca ilusión por parte de los ciudadanos.

Hay incluso quién, como J.H.H. Weiler, recogen el extendido rumor de que la inclusión del capítulo sobre la ciudadanía europea en el Tratado de Maastricht fue fruto de una queja a última hora de Felipe González, en aquel momento jefe de gobierno español, quién destacó el descontento que se iba a crear al observarse el gran desequilibrio existente entre los avances económicos (Unión económica y monetaria) y los progresos políticos en el Tratado que se estaba a punto de firmar en Maastricht. Se dice que los mandatarios europeos redactaran de forma rápida, y un tanto chapucera, el capítulo de la ciudadanía.

Sea o no cierto este rumor, lo que es evidente para los sectores más europeístas es que los derechos que se recogen en el estatuto de ciudadanía son muy escasos, y el más importante, el de la libre circulación, no está todavía plenamente desarrollado. Para algunos, la ciudadanía europea es un estatuto vacío de contenido real que ha sido utilizado para "vender la idea de Europa", ocultando la realidad: Europa avanza sólo en la integración económica, mientras que marcha como un caracol en la construcción política.

Hay, por supuesto, otra corriente de opinión, la que se ha venido en denominar "euroescéptica", que ve estos avances como excesivos y trata de frenar cualquier evolución ulterior hacia la integración política y la plena ciudadanía europea. Esta postura tiene sus representantes más conspicuos en Gran Bretaña, especialmente en el partido conservador o "tory", y en Dinamarca.

En Dinamarca, el Tratado de la Unión Europea fue rechazado en referéndum en junio de 1992. El Folketing, Parlamento danés, presentó al Consejo Europeo celebrado en diciembre de ese año en Edimburgo, aprobó un documento ("Dinamarca en Europa") en el que concretaba la postura danesa reticente a los avances del Tratado de Maastricht, entre ellos, la institución de la ciudadanía europea.

El Consejo Europeo, para facilitar la adhesión danesa al Tratado, recordó en sus comunicados que la ciudadanía europea "no sustituye de ninguna manera a la ciudadanía nacional" y que la UE "respeta la identidad nacional de sus miembros".

La delegación danesa aprobó una declaración unilateral en la que vemos resumidos gran parte de los elementos de la postura "euroescéptica" respecto a la ciudadanía europea:

(...) la ciudadanía de la Unión es un concepto político y jurídico que difiere completamente del de ciudadanía en el sentido que le atribuyen la constitución del reino de Dinamarca y el sistema jurídico danés (...)

Ninguna disposición del Tratado ni implica ni prevé un compromiso encaminado a crear una ciudadanía de la Unión en el sentido de ciudadanía de un Estado-nación (...)

La ciudadanía de la Unión no otorga de ninguna manera a un residente de otro estado miembro el derecho de adquirir la ciudadanía danesa o cualquier otro derecho, deber, privilegio o ventaja que se derive en virtud de la constitución y las leyes danesas".

El futuro de la ciudadanía europea dependerá de la evolución de la opinión pública de sus estados miembros entre estas dos posturas contrapuestas que acabamos de comentar.

La extensión de los derechos

Los derechos recogidos en el estatuto de ciudadanía son, para muchos, aún escasos y afectan a un número reducido de europeos, por lo que para la mayoría de los ciudadanos son irrelevantes.

El más importante es, sin lugar a dudas, el de libre circulación y residencia. Se ha avanzado notablemente desde el Tratado de Roma, en el que la libertad de desplazamiento y estrictamente ligada a la actividad laboral, pero aún siguen habiendo limitaciones que hay que eliminar. Pese a los acuerdos y convenio de Schengen, cualquier país puede restablecer los controles fronterizos si ve su seguridad amenazada, el permiso de residencia sigue teniendo distintas limitaciones...

Los demás derechos tienen un reflejo muy débil en la vida cotidiana de los europeos: el derecho de apelar al Defensor del Pueblo sólo se refiere a los asuntos de competencia comunitaria; el derecho de petición al Parlamento ya existía y se dirige a un Parlamento con aún muy escasos poderes; el derecho de sufragio en otro país miembro afecta a un número importante, pero claramente minoritario de europeos, el derecho de protección diplomática solo concierne a los europeos que visiten un tercer país en el que no haya embajadas o consulados de su propio estado...

Siguiendo las opiniones del "euroescéptico" Rahlf Dahrendorf, la ciudadanía europea está aún a mitad de camino entre lo que el denomina ciudadanía "teórica o blanda" (cierto sentimiento de formar parte de un comunidad, de tener unas ciertas aspiraciones y valores comunes) y la ciudadanía "concreta o fuerte" (derechos concretos -voto, juicio justo, expresión, asociación...- que se pueden reivindicar e instituciones jurídicas a las que podemos acudir para ejercer nuestros derechos).

El gran debate de los próximos años será este, ¿damos fuerza y concreción al estatuto de ciudadanía europeo, o lo mantenemos en un nivel en gran medida teórico?

Un paso, criticado por algunos, ha sido la creación de un grupo de expertos que han redactado una Carta de Derechos Fundamentales para ser adoptada por la Unión Europea. El primer documento ha sido aprobado en verano del 2000 y aún esta pendiente de debate y aprobación por los órganos comunitarios.

Inclusión o exclusión

El concepto de ciudadanía desde la Grecia clásica ha experimentado, lógicamente, importantes cambios, sin embargo, hay algo que continua invariable, se basa en "una regla de exclusión", en definir claramente quiénes son, y, sobre todo, quiénes no son ciudadanos.

Una de las paradojas de la ciudadanía europea es que, al accederse a ella exclusivamente a través de la posesión de la ciudadanía de uno de los estados miembros de la Unión, hay diferentes formas de acceder a ella. Una misma persona procedente de un país tercero, con las mismas condiciones y años de residencia, podrían nacionalizarse como ciudadano de un estado miembro y, por ende, europeo, en unos estados miembros, mientras que en otros continuaría siendo extranjero.

Alemania, cuya legislación sigue basándose esencialmente en el "derecho de sangre" niega la nacionalidad alemana a un turco de tercera generación, sus padres y él nacieron en Alemania, mientras que otorga automáticamente la nacionalidad a cualquier alemán étnico procedente de la antigua Unión Soviética, aunque no conozca ni la lengua ni la cultura alemana. En otros países, como Francia, ese emigrante de tercera generación habría ya adquirido la nacionalidad francesa y la ciudadanía europea.

La ciudadanía europea ha nacido basándose en la exclusión de los millones de nacionales de terceros países (NPT) que viven dentro de sus fronteras. De hecho, la permeabilidad de las fronteras interiores introducida por el Acuerdo y el Convenio de Schengen, ha venido acompañado del levantamiento de mayores barreras en las fronteras exteriores de la Unión y en el endurecimiento en la tramitación del derecho de asilo. El ejemplo más sangrante de esto son el paso de las "pateras" por el Estrecho de Gibraltar camino de la ansiada Europa. Un viaje que a menudo acaba en tragedia.

El gran dilema al que se enfrenta una Europa que quiere construirse en el respeto de las identidades nacionales de los diversos países que la conforman, es si los millones de NPT que la pueblan y que, en algunas ciudades, barrios o comarcas suponen un parte esencial del "paisaje humano", son parte de la Europa, del "pueblo europeo", de la "identidad europea" en la que se deberá de basar la ciudadanía de la Unión.

Hoy por hoy se ha impuesto lo que podemos denominar una visión reduccionista y conservadora de lo que es Europa. ¿Podrá continuarse durante mucho tiempo negando la realidad?

La participación democrática

Tras la firma del Tratado de la Unión Europea en 1992, lo que los analistas han denominado "déficit democrático" se ha hecho más evidente. Se trata de un proceso en el que importantes competencias, el ejemplo más señero es la moneda única, han pasado de las instituciones nacionales, elegidas y legitimadas democráticamente, a unas instituciones europeas que carecen o apenas tienen refrendo democrático de los pueblos europeos. La Comisión Europea es designada por los Gobiernos de los Estados y el control que sobre ella tiene el Parlamento Europeo es muy débil; el Consejo de la Unión Europea es un órgano esencialmente intergubernamental y, aunque cada vez son más los temas que se deciden sin ser necesaria la unanimidad, continua básicamente bajo la dependencia de los Gobiernos de los Estados miembros; por último, el Parlamento es el único organismo legitimado democrática ya que desde 1979 sus miembros son elegidos por sufragio universal, sin embargo, la escasez de sus poderes hace que sus debates y decisiones sean, en general, muy poco conocidas en la opinión pública.

Todos estos organismo son vistos por los europeos como organismos lejanos y dominados por una burocracia tecnocrática.

La única manera de construir una verdadera ciudadanía europea pasa por enjugar este "déficit democrático". La ciudadanía no solo es algo pasivo, es decir, disfrute de una serie de libertades y derechos, sino que, ante todo, debe ser una ciudadanía activa, basada en la participación política y cívica. Las ciudadanías nacionales se han ido construyendo históricamente en base esa participación de la sociedad, participación que a menudo ha adoptado la forma de luchas y conflictos, y que ha ido desarrollando un conjunto de derechos (civiles, políticos y sociales) y deberes, y una conciencia de identidad.

A principios del 2000, Joshka Fischer, ministro de Asuntos Exteriores alemán ha vuelto a poner en el tapete el gran sueño europeo: la construcción de un estado europeo, que, por supuesto, debería ser federal, en el que hubiera instituciones (Presidente, Parlamento...) elegidas por el pueblo, responsables ante él y con unos poderes políticos de cierta magnitud. Los ciudadanos de ese estado tendrían unos derechos y deberes, y existirían unas instituciones judiciales ante las cuales los ciudadanos podrían reclamar sus derechos. Se trata en definitiva, y este es uno de los grandes debates a fines del 2000, de la aprobación de una verdadera Constitución Europea.

La aparición de una identidad europea

El concepto de identidad europeo es, cuanto menos, problemático. La mayor parte de los habitantes de nuestro continente nos sentimos, en mayor o menor grado, "europeos", pero la mayoría de los ciudadanos siente de manera más clara y fuerte su pertenencia a Francia, España o Alemania, o, también, a Cataluña, Escocia, Bretaña o Flandes. Es cierto que todas esas identidades son difícilmente separables y que, a menudo, se entremezclan con otros sentimientos de pertenencia (género, grupo étnico o racial, ideario político, afinidades culturales...)

La unificación europea requiere la construcción de una identidad europea, pero esta no existe. No hay una homogeneidad lingüística, ni cultural. No se puede construir sobre elementos como el cristianismo, ni la democracia, ni la identidad económica, ni, mucho menos, sobre una identidad étnica.

Son muchos los estudiosos que últimamente han tratado de desentrañar qué significa eso de ser europeo.

Samuel Huntington, célebre teórico norteamericano, afirma que Europa termina donde empieza la Cristiandad oriental ortodoxa y el Islam. ¿Grecia, miembro de la UE, no es entonces un país europeo? Los musulmanes que llevan décadas viviendo en cualquier barrio de Londres, París o Düsseldorf ¿no son europeos?.

Desde otra perspectiva, el francés Henry Mondrasse ha afirmado que existe una identidad cultural común que podría servir de base para una unidad política. Esta identidad estaría basado en la idea individualista, la idea de nación desarrollada en los últimos siglos, una cierta forma de combinar ciencia y tecnología en el desarrollo capitalista, y una cierta idea de democracia representativa y parlamentaria. Partiendo de esta definición ¿podrían ser europeos un habitante de EE.UU. o de Australia? ¿y un ruso o un búlgaro?

Lo que es evidente es que la identidad europea no podrá surgir de una uniformización cultural imposible, ni deberá construirse contra el "otro" (el Islam sería el más posible candidato a personificar ese otro).

Una de las propuestas más sugestivas ha sido popularizada por el pensador alemán Jurgen Habermas. En una democracia liberal, los ciudadanos deben de ser leales y sentirse identificados no con una identidad cultural común, sino con unos principios constitucionales que garanticen plenamente sus derechos y libertades. Esta propuesta es especialmente sugestiva, entronca con lo mejor de la tradición liberal y tolerante de Europa, y huye y combate al nacionalismo étnico, el gran enemigo de la paz y la libertad en la Europa que se adentra en el siglo XXI.

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